供给和需求是社会主义市场经济内在关系中两个相互依存的基本方面，供给的总量扩张与结构调整必须以“人民对美好生活向往”的需求变化为导向，而人民需求的不断满足又必须依靠供给的“与时俱进”。“有为政府”应当发挥的作用是全力畅通以生产为起点经过交换、分配达到消费、再反馈至生产的循环，支撑社会化扩大再生产有序推进，促成供求在各个层次上实现动态均衡、螺旋式上升，实现国民经济的良性循环。特别是打通实现良性循环过程中的“关键难点”，规避可能出现的“市场失灵”状况。
国民经济内部循环处于健康而良性的状态，是构建国内国际双循环并能够实现内外部相互促进的重要基础和关键支撑。下面从需求和供给两个角度，提出“规划”作为“有为政府”的重要政策工具，应当采取的策略。
04规划策略一：需求端的激活
4.1基本思路
4.1.1 坚持“以人民为中心”和“生态文明建设”的基本目标
与上世纪初资本主义国家面临产能过剩危机时采取的“销毁商品以保护价格”的方式不同（最典型的做法就是将牛奶倒入河里），我国面临类似情况时的基本做法应始终坚持“以人民为中心”，即通过“逆周期调节”，将产能投入到民生工程（哪怕在短期内是低效率的），以获取长期视角的发展“势能”，从而为经济复苏争取的宝贵时间。这种“逆周期调节”类似于抽水蓄能电站的原理：在用电低谷时段，使用过剩电能把下水库的水抽到上水库内；在用电高峰时段，再从上水库放水发电补充能源需求。
“以人民为中心”既是社会主义现代化建设的“初心”，也是推动经济复苏和下一轮高速增长的基本“动力”。面对4亿中等收入群体和6亿中低收入人群的巨大差距，应当以全面保障民生、促进更平衡、更充分的发展为出发点和落脚点，更加关注完善收入分配，合理调节阶层与城乡利益格局，及时倾听和满足各类人群不同利益诉求，注重有的放矢的差异化供给。在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。通过强化保障、促进就业、刺激消费，使更多普通劳动者通过自身努力进入中等收入群体，在未来若干年内实现中等收入人群倍增和低收入人群减半，加快形成纺锤形收入分配结构。
坚持“生态优先、绿色发展”的高质量发展道路，是在资源环境紧约束条件下、秉持立足自身的资源安全观、实现两个一百年中国梦的必由之路，也是积极应对全球气候变化、共建人类命运共同体、以一个负责任的大国对全球做出的庄严承诺。从全球竞争力视角看，推进绿色低碳发展将成为衡量一个国家是否能够被其它国家所接受和认同、融入全球共同价值观的重要标准，将推动一个国家占据道义制高点和战略制高点；从社会民生视角看，良好生态环境是最公平的公共产品，也是最普惠的民生福祉。中国的现代化不仅是社会经济发展的现代化，更是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。
4.1.2 坚持“两新一重”的基本路径
首先，新型城镇化是改善民生和拉动内需的核心动力。生产和消费活动向城镇聚集，可以大幅提高社会劳动生产率，推动社会扩大再生产；可以释放对基础设施和公共服务的巨大消费需求，提升居民生活质量；也可以促进土地集约高效利用，缓解人类发展与资源瓶颈之间的矛盾。
其次，新型基础设施建设是引领生活方式变革和激发全新消费需求的重要引擎。正如前三次工业革命给人类社会带来翻天覆地的变化一样，已经开始的第四次工业革命将给人类的生产、生活，乃至认知和思维方式带来彻底变化，也将推动生活消费的全面升级。而新型基础设施之与第四次工业革命的关系正如城市电网设施之与第二次工业革命的关系一样，是工业革命的物质基础，也将为工业革命的全面铺开制定“标准”和“规则”。
最后，交通、水利等重大工程建设仍然是提升竞争力和促进均衡发展的有力手段。作为需要巨量资金投入和具有明显正外部性的投资，重大工程建设是“市场失灵”、乃至“地方政府失灵”的领域，更需要中央政府集中力量、统筹安排，推动形成科学适度有序的开发格局。
4.1.3 坚持因地制宜的差异供给
应当以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性为前提，根据各地区位条件、资源禀赋、经济基础和发展阶段选择因地制宜的城镇化模式。例如：在东部沿海发达地区和人口密集地区推动以城市群为主体形态的新型城镇化，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。构建“城乡对流”的都市圈，实现生态共保、环境共治、设施共建和产业共兴，建设都市圈层面的蓝绿空间、公共服务设施、交通与市政基础设施网络；在中西部欠发达地区和人口稀少地区以中心城市为据点，推动与资源禀赋相契合的特色城镇化；在生存条件差、但生态系统重要、需要保护修复的地区，增加生态转移支付力度，结合生态环境保护和治理实现生态脱贫；选择条件较好的县城重点发展，发挥就近城镇化和扩大内需的重要支撑点作用。
4.1.4 坚持呼应需求的多元供给
马斯洛需求层次理论揭示了人在不同发展阶段的消费需求变化：在初级阶段，解决的是“生存机会”问题，需求重心是衣、食、住、行等必须型物质产品；在中级阶段，解决的是“生活品质”问题，需求重心是教育、医疗、养老、旅游等改善型物质产品；在高级阶段，解决的是“生命价值”问题，需求重心是艺术、文化、社会交往、自我创造等精神产品。
与初级阶段的消费特征不同，中高级阶段的消费从注重数量的满足转向追求质量的提升，从模仿型排浪式消费转向个性化多样化消费，更喜欢用时尚、个性化的消费来区隔自己的身份。只有充分调研、理解和顺应日趋多元的需求变化，才能避免规划上的“一厢情愿”，提供让各类人群满意的多样化空间产品，在空间上满足各类人群对美好生活的向往和自我价值的实现，推进空间的“供给侧改革”。
4.1.5 坚持效果导向的实用供给
“有为政府”作为“有效市场”的必要补充，并非否定市场经济的“效果导向”，而是将市场经济价值取向中的短期、局部、经济维度的效果导向，扩展为长期、整体、综合维度的效果导向，因此，“有为政府”仍然需要、而且非常有必要规避无效投资。仍然以“抽水蓄能电站”为比喻，评价政府投资是否有效的标准是，能否将过剩电能转化为水的高位势能，以便在需要时反向转化为动能，而非将其耗散掉。
按照凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中所述，衡量政府投资是否有效的指标之一是“乘数效应”，即经济活动中某一变量的增减所引起的经济总量变化的连锁反应程度。定量分析可表达为：在一定的边际消费倾向条件下，投资的增加（或减少）所导致的国民收入和就业量增加（或减少）的倍数。如果一项投资带来了后续经济活动的连锁反应，则这项投资就是高效的；反之，就是低效或无效的，例如脱离实际的形象工程。要提高和优化政府投资效率及结构，更多投向市场不能有效配置资源、且对国计民生有重大保障作用、对全要素生产率有重要提升作用的领域，例如：公共卫生、城乡基础设施、生态环境保护、重大科技进步等公共领域，同时尽可能发挥政府投资的撬动作用，建立公用事业项目合理回报机制，吸引社会资本投入，积极引导开发性政策性和商业性金融机构加大中长期信贷支持。
4.2规划策略
4.2.1 满足“保底型”民生需求
聚焦人民群众未被满足的基本需要，旨在通过基本公共服务的供给，推动6亿中低收入人群彻底摆脱贫困陷阱，共享改革开放成果、获得均等发展机会；同时也要针对各类公共安全灾害暴露出的城乡建设突出短板问题“查缺补漏”，避免类似灾害的发生。
• 住房保障
乡村地区：主要保障对象是农村无房户、危房户和贫困农户，主要保障手段包括实施住房加固工程、援建工程，或试点提供廉租房、类廉租房。
城镇地区：主要保障对象是城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员，以及农村居民就近城镇化的刚性需求，主要保障手段包括提供廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、或货币补贴等。此外，在城镇中逐步推进的城中村改造、棚户区改造、危房改造工程，以及老旧小区改造中的基础类工程也是实施住房保障的重要手段。
至2035年，我国仍需要完成约1.92亿农村转移人口的城镇化问题，以及现状2.36亿城镇非户籍人口的市民化问题。虽然从总量上看我国部分城市出现了短期住房供给过剩的情况，但从长期看，提供小户型、可支付、实用、便利的保障性住房压力仍然巨大。
随着居民生活水平的提高，保障性住房的标准也将逐步提升。例如：目前我国城镇住房成套率约85%左右，还有15%的住宅需要更新；2017年城镇住房未同时拥有厨房和厕所的比例仍有9.3%，无饮用自来水的比例有13.4%，无洗澡设施的比例有28.2%，这些可以作为未来10~15年内补短板的重点。
_content_page_break_tag_• 基本公共服务设施和基础设施补缺
乡村地区和老少边困地区：除搬迁撤并类村庄外，核心任务是保障义务教育、基本医疗等基本公共服务，逐步覆盖供水、供电、供气、道路等基础设施，加强饮用水水源地保护，推进农村生活垃圾治理，实施“厕所革命”，梯次推进生活污水治理，逐步消除黑臭水体。
县城（镇）地区：顺应我国城镇化人口流动向城市群都市圈和县级单元“两端集聚”的特征和规律，满足农村居民就近、低成本城镇化的需求，选择条件较好的县城提升公共设施和服务水平，核心任务是保障覆盖城乡的中学阶段义务教育和公共卫生体系，完善县城交通、垃圾污水处理等基础设施，适应农民日益增加的到县城就业安家需求。
城市地区：重点解决我国40多年快速城镇化过程中的疏漏地区和短板问题，例如老城区的停车场、雨水污水、集中供热、输配电、通信光缆等基础设施完善，偏远新城新区的义务教育、基本医疗、零售商业等公共服务设施建设等。
• 公共安全和综合防灾体系建设
新冠疫情告诉我们，规划首先要有底线思维，要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标，建设安全城市、韧性城市、健康城市、生态城市。
应在城市灾种识别的基础上，科学合理地设定城市防灾等级，建立防治兼顾、平战结合的综合防灾体系。重点投入的领域包括：加强公共卫生体系和相关设施建设；改造完善城市河道、堤防、水库、排水管网等防洪排涝设施，划定蓄滞洪区，建设海绵城市；对地灾高、中易发区采取搬迁避让措施，对地灾低易发区采取工程加固措施；合理布局危化品工厂、仓储和运输通道，并保持隔离与防护距离；提升重要公共建筑的抗震等级；以及国防、消防、防震、防疫等专业基础设施建设，建立应急避难场所和救灾生命线工程等。
4. 2.2 满足“改善型”民生需求
满足人民群众不断扩大的改善型需要，旨在通过住房、公共服务及其它空间产品的升级换代，以及各级生活圈的构建，刺激量大面广的改善型消费动力，推动大多数居民从小康阶层向中产阶层迈进；同时提升环境品质、塑造风貌特色，建设有温度、有品位、有气质的城镇和乡村。
• 居住条件改善
乡村地区：主要任务是延续传统村庄肌理、提升农房设计水平，建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的升级版乡村。推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，让农民公平分享土地增值收益，增加财产性收入。
城镇地区：实现从“住有所居”到“住优所居”。对新建居住区，应按照改善型住房的要求对住宅建筑高度、密度、人均住宅面积、户型设计和社区配套设施提出更高标准；对老旧小区，以满足居民生活便利需要和改善型生活需求为目标，推进建设环境及配套设施改造、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等。
• 公共服务设施和基础设施完善
乡村地区：完善终身教育、健康保健设施，加强农民职业技能培训，推进城乡基本公共服务均等化，构建便捷的生活圈、完善的服务圈、繁荣的商业圈；保护自然和人文环境，建设绿化景观、整治公共环境、提升村容村貌；推动城市公共交通线路向城市周边延伸，鼓励发展镇村公交；促进城乡基础设施互联互通，推动农村基础设施提挡升级；提高节水供水和防洪减灾能力，推进中小型水源工程和抗旱应急能力建设。
城镇地区：充分激活和释放教育、养老、育幼、医疗、健康等服务消费潜能。逐步普及职业教育和高等教育；发展居家和社区养老服务，加快建设社区日间照料中心、托老所等设施；在保障义务教育和公共卫生体系的同时，引入市场机制丰富教育和医疗产品，满足多样化需求；发展社区用餐、保洁、托管、培训、慈善等多样化社会服务；推进居住社区、城市公共空间和公共设施的适老化、适幼化、适残化设计，建设弱势群体友好型城市；实现公交站点与绿道的“无缝接驳”，解决出行“最后一公里”问题；扩大城镇基本公共服务覆盖面，保障符合条件的未落户农民工平等享受城镇基本公共服务；在超大特大城市和其它有条件的城市支持轨道交通、综合管廊等基础设施建设。
• 生态环境改善和文化特色塑造
通过“生态修复、城市修补”等工作，建构自然山水、历史文化与现代城市相融合的整体格局，修复山体、水体、废弃地和绿地系统，完善城市功能和基础设施、优化公共空间和建筑界面、改善出行条件和步行环境、推进城市更新和历史保护、塑造城市文化和特色风貌。加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。
4. 2.3 满足“提升型”民生需求
激发人民群众潜力巨大的提升型需要，旨在通过创新空间产品的类型和提升空间产品的品质，更好支撑消费结构和质量双升级，逐渐从数量型、生存型、温饱型消费向质量型、生活型、娱乐型消费转变，回应逐渐壮大的中产阶层需求偏好变化，建设宜居宜业宜游宜养的理想城市和完整社区；同时承担国际责任、积极应对气候变化，推动城乡建设的绿色化、智能化发展，推进新型基础设施建设。
• 文化和自然魅力空间建设
文化和自然魅力空间源于生态、农业、城镇空间，但又在这些空间之上，目的是满足人民群众娱乐、休闲、康养、健身、文化、纪念等提升型生活需要。以类型区分，可分为历史文化、自然景观、传统村落等类型；以结构区分，可分为核心要素、廊道、集中区等类型。它是满足人民对高品质空间追求和展现中华大地锦绣山河、弘扬中华民族悠久文化的区域，是介于城镇功能区高强度建设和生态功能区禁止建设之间的区域，是推动生态产品和文化产品价值实现的区域，是建设“美丽中国”的空间载体。
应当遵循制度经济学原理，通过确权登记、创新权能、合理估值、流转交易的要素市场化配置过程，实现文化和自然资源的保值增值，发挥生态、生活、经济的综合价值，探索地方的绿色、人文、特色化发展路径。
• 绿色城乡建设
推进城市群、都市圈绿色发展。在城市群、都市圈范围内构建区域安全格局、生态网络和绿道系统，建设层次清晰、无缝接驳、城镇-产业-交通协同的综合立体交通网络，推进区域重大基础设施和公共服务设施共建共享。
推进城市绿色基础设施建设。构建安全、绿色、低碳、清洁的水资源、能能源、土壤、空气和生态系统；推进传统基础设施的绿色化改造，例如：河湖驳岸的生态化改造、中水回用设施建设、清洁能源替代、新能源汽车充电桩和换电站建设、集中供热替代、垃圾焚烧发电厂建设等。构建安全可靠、集约高效、绿色低碳、经济适用的现代化基础设施体系。
推进社区绿色化改造。采用节能照明、节水器具等绿色产品、材料；综合治理社区道路，实施生活垃圾分类，推进海绵化改造和建设。
推进绿色建筑和绿色建造。实现绿色建筑在城市中全面普及、在乡村中逐步推广；鼓励建设超低能耗、近零能耗建筑；实施全生命周期的绿色建筑设计、建造与运营，推动建筑产业化技术与质量提升。
推进乡村绿色化转型。鼓励生态旅游、生态种养等产业，打造乡村生态产业链；优化农村能源供给结构，推进燃料清洁化工程，实施北方农村地区冬季清洁取暖；推广生物降解式环卫设施；推广农用节能技术、产品。
倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。制定城市绿色生活行为公约，推广使用新能源汽车、绿色家电、节水龙头等节能、节水产品；鼓励使用再生纸包装、再生建材、环保涂料等再生型、环保型产品；普及垃圾分类收集和资源化利用；倡导绿色出行、低碳生活、无纸化办公等。
• 智能城乡建设
全面推进5G、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设。扩展高速率、大容量、低延时网络覆盖规模，推动生产生活方式的根本变革；推动AR、VR、MR与人工智能的结合，建设数字孪生城市，推动城市治理能力的大幅提升。
强化5G、人工智能与物联网的结合，带动传统电商进入内容电商时代，推动新一轮在线消费的升级；建立覆盖城乡、成本低廉、高效便捷的快递物流体系，推动衣食住行游娱学等生活方式的重大变革。
健全城市“智慧感知”，建立全方位、多“感官”的城市“神经网络”，通过“神经末梢”即城市智慧基础设施快速搜集信息；强化城市“智慧分析”，依托大数据中心对收集的海量信息进行分析研判；推动城市“智慧决策”，依托以超级计算设施为核心的“城市大脑”协助人工、并逐步替代人工进行重大决策。
推动社区智能化改造。通过居民和访客信息采集，车辆、公共设施、生活垃圾排放等数据采集，建立社区全要素数字化档案；以此为基础，增加周界防护等智能感知设施、楼宇门禁等智能防控设施，建设智能化安防系统；通过物联网、送货机器人、无人垃圾回收设备，实现社区服务的无人化供应链。
加快农村地区宽带网络和通信网络覆盖步伐，支持电商、快递进农村，以“互联网+”推动农村生产、生活方式变革。
• 国家重大工程项目建设
推动支撑“国内国际双循环相互促进”的国家重大工程项目建设。
包括：“一带一路”国际通道与走廊建设，国内战略性陆海通道建设，超高速铁路和超级高速公路建设，特高压输电线路建设，重大蓄水、引水、调水等水利工程建设，国家前沿科技基础设施建设，国家重要生态安全屏障建设和生态修复工程等。
