本文为中国城市规划设计研究院规划研究中心马嵩在“2019年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
演讲者｜马嵩
中国城市规划设计研究院规划研究中心
项目基本情况
2019年4月，河北省省委省政府委托中国城市规划设计研究院编制《河北省雄安新区周边区域国土空间规划（2019-2035年）》，并于12月由河北省政府审议通过并印发实施。项目落实空间规划“加强协调性和可操作性”编制要求 ，聚焦用途管制和生态保护修复两项自然资源部的主体职能。
一、问题提出
项目将落实空间规划的“协调性和可操作性”编制要求作为突破点，主要基于目前规划编制还是滞后于一张图规划管理的现实差距。存在两个较大问题制约着规划编制的空间治理能力，一是各类规划之间协调性差，保护空间管理滞后；二是规划可操作性普遍不足，编制与实施管理断层。
1.1各类规划之间协调性差, 保护空间管理滞后
受以往机构职能分散的客观外部条件限制，各类规划之间缺乏衔接，尤其是出现了以保护类空间为主题的国土空间资源管理的空缺。
• 既往的空间规划注重开发空间（建设+农业）控制
城市规划主要突出城镇区域的建设开发管控，对开发边界以外的，包括村庄区域基础设施以及外围分散建设行为（军事、殡葬、监教、分散公用设施）统筹管理弱；对分散于农业、生态空间内的模糊建设行为（设施农用地、农村道路、机耕道、沟渠、林业生产设施、旅游步道、栈桥）的管控不足，无法做到统筹管理。而土地规划更是着眼于农业开发的用地保障管理，对于建设用地和生态用地的管理主要针对的是耕地保护的被动占用限制，内部空间管理缺乏主动衔接，这样就导致自然生态空间的用途管制严重滞后。
• 自然生态空间用途管制的严重滞后
近年来，国家虽颁布《自然生态空间用途管制办法》，出台《森林法》《草原法》《水法》《湿地保护管理规定》等单项法规，管制对象覆盖耕地、林地、草地、水域等重要的要素，同时对生态红线内部的具体管控方法提出一些具体的管制措施，但仍存在地类界定不清、统筹协调性差以及空间覆盖不全的问题。这既不适应生态文明建设需求，也无法应对日益增多的河道整治、植树造林、生态修复等各种保护类的空间活动。
1.2规划可操作性普遍不足，编制与实施管理断层
在规划内部，各类规划都或多或少存在一种编制和实施断层的现象，其中以城市规划是最为典型的。规划中突出人口、功能、定位研究，但实际与部门职能不对应，停留在策略和指引层面。此外，还较多强调了城镇体系，甚至城市群、都市圈，包括一些轴带、节点、网络及格局的研究，但这些往往不能落到用地上，也无法明确的空间边界，很长时间仍是“空中楼阁”。
此外，在建设控制方面还存在缺位问题。对城市集中建设区管控的内部细分多，但整体层面的集中控制较为薄弱，例如在《土地规划编制办法》中作为强制性内容的密度分区等整体强度管制要求存在缺失。而在外围地区，存在着三区管控规则模糊，规则的详细内容不确定的问题。无论从省级规划还是乡镇规划，都并未对具体限制什么、限制多少等内容进行明确，而是期待部门后续管理完善细化。
在土地规划方面，管控措施较为丰富，但仍存在传导僵化，细化不足的问题。年度开发计划、 空间准入控制、用途转用规则、监督反馈机制等手段多样、相对完善，但也存在一些规则模糊、管理衔接弱的问题。在分区管制与准入上，自上而下都延续了一贯的主导功能或用途分区，提出工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动在规模、强度、布局、环境保护等方面的相关要求，明确限制、禁止的产业和项目负面准入清单，但各层次的规划内容，乃至乡级规划内容都没有明确约束指标，也无法明确对应地类，并将规则细化任务推给了后续的实施管理部门，导致后续管理工作出现断节。
针对规划治理能力薄弱的方面，国家在不同层面强调以用途管制为重点进行改进。用途管制已经和空间规划共同成为国土开发保护制度的两个重要方面之一，但用途管制与空间规划编制内容的关系目前尚不明确。在机构设置上，无论是自然资源部还是厅局，在国土空间板块中，国土空间规划处、用途管制处和生态修复处是分别设置的。
据了解，至少在厅局以下层次，用途管制处、生态保护修复处等两个科室较少参与空间规划编制的工作，国土空间规划工作更多是由国土空间规划处这一部门完成的。此外，目前唯一正式出台的空间规划编制办法——省级国土空间规划编制办法（试行版）中仍沿用目标格局为主体的传统规划形式，并未将用途管制纳入主体内容。关于规划传导的要求，与过去一样将配套测试放到了最后，并未对内容进行强化。
实践经验证明，用途管制应该成为空间规划编制的主体内容，而非狭义的定位为管理制度后续支撑。有两个方面角度可以考虑：一是空间规划编制的角度，需要用途管制明确的空间治理内容来落实规划当中比较多的“结构优化”要求。而且，在编制过程中写出这个内容最能体现规划的意图，并能实现顺利的传导。从用途管制运作来讲，用途管制的具体运作也涉及规划编制、实施许可、监督管理等三个管理环节，空间规划编制相当于国土空间用途管制方案的编制（林坚等，2018）。
二是单纯用途管制不足以满足空间规划服务生态治理的目标。空间开发保护制度的目的是推进生态文明建设，服务节约资源和保护环境基本国策。自然资源部主要职责之一，则是统筹山水林田湖草系统治理和生态保护修复。国土空间规划的最终目的还是要服务于生态保护山水林田湖的统一治理。此外，用途管制的内容更多地体现为用地方面的数量保障和过程控制。相同的森林空间，会因不同的郁闭度、蓄积量而在生态效益上有所差异。
在目前，用途管制概念由单纯“用地” 向“用地+强度（建设）”延伸的基础上，有必要增加生态质量指标。用途的概念，现在已经有所扩展，已经不是原来单纯的用地地类了，用途管制在多方面都强调了建设空间的强度控制，但这个概念的扩展并没有扩展至生态空间的质量管理上，所以有必要对生态空间的一些具体的质量管理加以限制。而且这部分内容仍存在争议，有人认为，是不是不应该统到国土空间规划部门，应该分散在各个其他的，比如说生态环境部门。但从编制当中来看，关键生态空间指标与空间供给保障紧密相关，难以分开。比如常说的森林覆盖率的设置，涵盖了传统的林业生态空间中的林地，也涵盖了农业中的农田林网，还包含了建设空间中的四旁绿化等三类空间的森林资源。这一指标单独由生态环境部门设立难以协调，并且与各类用地紧密相关，因此需要统筹考虑。
二、思路梳理：统一开发和保护管理，强化规划和政策衔接
要强化规划和政策的统一衔接，有三个方面的策略：一是构建全域全要素的治理体系，加强开发和保护的统一管理。在空间上，要着重加强完善自然生态空间的治理规则，统筹山、水、林、田、湖等跨空间的组织和差异性指引；在对象上，除了要着重关注以前的开发和建设行为之外，更多关注保护类行为的指引；在内容上，除坚持用地数量的保障外，还要坚持数量和质量治理相结合。
_content_page_break_tag_二是在规划编制中完善治理规则内容，强化规划和实施政策衔接。应集各类规划所长，完善“指标管控+空间分区”的实用性管制方式。在指标控制上，一方面要对应设定的规划目标需求，明确总体的控制以及分解传导的路径；另一方面，要对应自然资源部部门职能，衔接相关部门需要。在空间分区上，向上支撑目标格局落实、向下衔接管理实施需要。通过明确边界范围，对应格局落位。同时细化准入规则，衔接后期的管理需要。
三是坚持弹性与刚性结合，统筹保护和发展关系。空间治理的逻辑是既要服务于生态治理要求，也要包容空间发展诉求。要在总体上把握好发展弹性和保护刚性的差异性关系，发展内容由市场主导，保护部分由社会和政府承担。同时，妥善处理好发展和保护空间的分隔和融合关系，要秉承主体功能分区发展的宏观基础，也要承认融合发展、相互带动的现实需要。此外，还需区分好底线刚性管控和结构优化的弹性管控的差异关系。
三、方法实践
3.1内容框架与治理规则
具体规划编制方法需要结合各自的规划特点。一是雄安新区周边区域，是指紧邻雄安的“一边一圈”，以周边管控区范围为主体，且跨区域统一协调管控的要求较高。二是战略要求具体明确，管控落实的任务突出。该地区的城镇建设，包括产业发展、交通基础设施，通过《河北雄安新区规划纲要》《河北雄安新区总体规划》两个上位规划及批复、省政府《关于加强新区周边区域规划建设管控的暂行意见》等具体文件已将内容具体化、明确化，下步工作中管控落实的任务突出。三是该地区虽面积较大，但主要以乡镇为载体，进一步突显需加强实施管理的要求。
基于以上情况，项目组在文本内容设置上，改变了以往以目标格局为主体的形式，较多地突出了以围绕用途管制和生态保护修复为重点的治理规则的主体内容，将其作为文本的主要框架，并形成整个文本的思路。向上对接空间治理目标格局的落位，向下支撑指导要素配置和配套政策的制定。在治理规则内部也有区分，用途管制主要是保障空间供给，侧重发展管控，而生态保护修复则是促进效益提升，突出保护指引。
3.2用途管制
在用途管制方面，项目组最终划定11类用途管制分区，落实空间发展格局控制要求，分区边界界定清楚，覆盖全域、互不交叉。遵循以主体功能差异为基础的区域划定原则，着重对应后期实施管理需要。
一是对应三区，实行差异管控。将建设空间细分为城市、镇、乡村和城郊，但不像区一样打开，而是预留规划接口。单独设置重点基础设施区，预留空间布局弹性。细分了蓝绿空间内的农、林、水等要素主体分布区域；二是衔接三线的控制要求，对应底线保障和结构优化两个层次，因为采用了不同的控制方式；三是单独设置自然资源修复区，该区域包容分散性经营建设，可以调节结构转换矛盾。
四是细化分区准入规则，保障由功能向用地的传导落实。基于刚性产品有效结合的原则，建设空间预留下位规划控制弹性，重点细化蓝绿空间管控规则。以森林区为例，在明确其定位和范围（最小连续规模在0.3平方公里以上，至少包含主要水系两岸100米以上的延伸空间，以及其他结构性绿地范围等）的基础上；对各项活动类型进行限定，最为主要的是制定了一个详细的分区准入用地，严格控制与生态功能不相关的各项开发建设活动，严格限制林业生产活动和人类活动强度，禁止毁林开垦等活动；明确准入用地，细分地类，明确要求，可以较好地衔接后期规划管理，同时，分类确定一些控制管制指标，并对建设空间和蓝绿空间进行了一些差异化。
五是分类确定控制指标。在建设空间方面留有弹性，但着重控制集中建设外部性影响。除划定重大设施建设保障底线外，明确主要地类结构控制要求，例如建设用地、区域交通和公用设施用地、城镇村建设用地总面积。同时，由于该区域涉及不同区县的协调要求，项目组对区县用地指标进行分配，但都预留一定弹性，还建立农村交易平台，允许县级政府在保持结构的基础上对村庄布局优化，保持弹性。此外，还补充了一些关键分区内部质量管控指标，如城镇的人均用地指标以及新建居住建筑容积率指标情况。
在蓝绿空间方面，主要有两部分内容，一是通过明确数据形式，确定全域空间保障指标，包括6个结构优化指标和4个控制底线指标；二是引导分散建设的布局需要并明确具体的强度控制要求。
结合国家政策明确特定区域（自然资源修复区）分散经营性建设的强度控制要求，在《国家乡村振兴规划》中明确提出了对集中连片开展生态修复或流转土地达到一定规模的经营主体，坚持集约节约前提下利用1%治理面积从事旅游、康养、体育等产业开发，纳入用地总量。这样适应当地很多生态保护性要求。同时还对单个项目的规模要求进行了限定。
此外，还全面管制区域内各项建设利用活动，包含生态、农业空间模糊地类建设行为。严格控制包括设施农用地、林业生产用地、农村公路等各类道路用地、经营性或公共机构项目活动及其他包含硬质铺装的建构筑物零星用地在内的各项开发利用活动占地面积，总的利用强度不超过10%。
3.3生态保护修复
在生态保护修复方面，采用生态保护修复规则框架。形成“跨区域的要素系统控制和分区差异控制相结合”的管控方法。生态功能主要依托水、林、草、田等关键系统要素，不同要素控制要求完全不同，且这些系统要素是跨越建设、农业、生态空间分区，同时又受制于周边各类空间的不同影响，需要区别对待。
在这部分规则框架中，项目组设置了一种跨区域的要素系统控制和分区差异控制相结合的控制方法，充分衔接相关主管部门的需要，选取4类14项关键生态质量控制指标，并明确分区差异传导的控制要求。
例如在国土绿化与森林建设方面，明确森林质量指标。除在全域控制提出森林覆盖率达到40%的控制指标之外，还提出如保持近自然林（公益林地）比例≥60%、森林区郁闭度≥0.7等质量指标。同时，还提出分类地区质量控制要求，对生态空间、建设空间、农业空间分别的森林控制提出不同要求，便于实施和操作。
