摘要
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出加快数字化发展,并要求加强老旧小区改造和社区建设。自然资源部日前发布的《社区生活圈规划技术指南(征求意见稿)》中,将创新引导列为社区生活圈规划要素,要求配置体现创新性、智能化的社区服务。本文针对社区智能设施这一新兴事物,以丰巢等智能快件箱为例,对其属性认识、规划层次、管控依据等现存争议进行探究,研究建议将社区智能设施规划纳入市、县两级三类规划,以社区未来生活为导向进一步完善法规政策、编制审批、技术标准和实施监督四体系,以期为国土空间规划适应社区数字化发展要求提供参考。
近年来,依托数字化和信息技术发展出的社区智能设施不断涌现,极大程度丰富了社区服务场景,成为基本公共服务的有效补充,然而面对愈发有限的空间供给和建设量约束,社区智能设施的空间利用和建设行为却并不规范,建议下一步研究纳入国土空间规划体系框架。
1.社区智能设施发展现状与趋势
社区智能设施泛指在社区选址配置的智能设施。参考国家标准《社区生活圈规划技术指南(征求意见稿)》和《智慧城市建筑及居住区第1部分:智慧社区建设规范(征求意见稿)》,社区主要指城镇、乡村中居住功能为主的社区,也包括商务社区和产业社区,社区智能设施涵盖社区智能基础设施、社区智能公用设施、社区智能物业管理设施、社区智能便民服务设施、社区智能商业服务设施等诸多类型。从智能产品应用角度而言,社区空间相对封闭、使用人群相对固定,是各类技术厂商推广智能设施产品的主要载体[1]。从智慧社区营造角度而言,社区基础设施与公共服务的智能化提升在当前我国智慧社区建设中实践和研究最为丰富[2]。以往研究论证了智能设施能有效应对未来社区发展诉求,突出表现为能够智能实现动态及时、精准灵活、集约高效的供需对接[3-5、7],极大程度丰富社区场景[4、6],降低优质服务深入基层的成本[7],有助于社区认同[5、8]和精细化治理[9、10]。因此,社区智能设施不仅是公共服务与社区治理的有效补充,也是未来社区质量改善提升的重要路径。
图1 智慧社区系统架构与社区智能设施内涵︱图片来源:根据参考文献[11],作者改绘
近年来社区智能设施发展方兴未艾,新兴设施类型不断涌现,设施数量与覆盖范围的增速之快远非传统设施可比。以智能快件箱为例①,2010年起零星出现在少数几个大城市;2014年覆盖全国主要城市,布设箱体1.5万组,全年投递快件占快件总数的1%;至2019年在全国主要城市布设箱体40.6万组,全年投递快件占比已达10%。由于新冠肺炎疫情期间智能快件箱在无接触配送和精细发挥出重要作用,自2020年4月各地加快了智能快件箱的建设进度。2020年7月《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)将智能快件箱纳入城镇老旧小区改造任务,向全国社区推广。
图2 我国智能快件箱主要发展历程与政策演变︱图片来源:根据参考文献[12-13]及网络新闻,作者自绘
2.社区智能设施政策争议焦点
目前社区智能设施相关政策并不丰富,以单个类型设施的鼓励政策和行业标准居多。通过对智能快件箱建设和政策发展的双线脉络进行梳理,可以看出,政策制定基本与设施建设同步推进,并早在智能快件箱出现初期就颁布了行业标准,国务院、国家部委、行业主管部门等相继发布政策响应,足见国家对社区智能设施的重视程度。然而现行政策中有关设施属性、规划体系、建设管控依据等内容尚且存在争议讨论之处,为实际选址、建设运营和实施监管造成困难,有待进一步研究完善。
☞ 2.1 设施公私属性争议
社区智能设施的属性是决定其投资来源、收费价格、责任主体的主要依据。商业设施的所有权、经营权、定价权归企业所有,由企业出资选址、建设和运营;如果作为公共服务设施,则由政府提供补贴或回购,政府部门应该对选址、建设、运营、收费标准实施调控和监督,以确保布局的均等化和价格的公平性。然而目前国内对社区智能设施的属性仍在讨论探索之中,政府、市场、公众三方并未形成共识,进一步导致设施建设管理权责界定不清晰,规划编制实施主体不明确。
表1 智能快件箱在市场与政策中的属性对比
造成社区智能设施属性不明确的主要原因,分析有三。首先是社区类型多样,使得同一款智能设施,在居住、产业、商务等不同社区中运营方式有所差异,例如智能快递柜在居住社区的收益绝大多数来自快递员付费存件,在产业社区的收益中预约寄件比例有所提高,在商务社区的收益则更多来自广告投放和试用商品派发。设施类型受到运营方式影响,难以一概而论。其次是智能设施占用的是社区公共空间,而社区公共空间的权益所属本身也存在争议。最后是政府部门希望将社区智能设施列入公共设施加以引导和监管,但还未就管理标准、支持措施等出台具体实施细则,让市场占据了主导权。例如在2020年5月,丰巢公司宣布对智能快件箱的延时取件进行收费,引发居民不满,却没有适合的法律法规加以评判。
☞ 2.2 规划体系从属争议
社区智能设施分为改建和新建两种配置方式,改建需要在原有社区基础设施、公共设施、便民设施上加装智能化设备,并在周边增加电源、防护、操作屏等配件;新建则需要对设施选址与用地等进行研究论证。故此无论是改建还是新建,社区智能设施都涉及到对社区公共空间的利用,如国家邮政行业标准《智能快件箱》(YZ/T 0133-2013)和《智能快件箱设置规范》(YZ/T 0150-2016)均强调了智能快件箱“设立在公共场合”,有必要通过规划加以统筹和约束。
2015年国务院提出将智能快件箱等快递服务设施纳入规划,此后每年政策文件均有提及。从政策表述来看,由“研究纳入”、“争取纳入”转变为“支持纳入”和“纳入”,规划编制的必要性逐渐加强。从规划类型来看,各版政策表述不一,涉及到城市基础设施规划、公共服务设施及相关规划、居住区规划等不同种类和不同层级的规划,反映出社区智能设施这一新兴事物,尚未真正融入规划体系,在新构建的国土空间规划中的地位亟待进一步明确。
表2 明确将智能快件箱纳入规划的政策文件
☞ 2.3 建设管控依据争议
目前可作为智能快件箱建设行为的管控依据有3个国家标准和2个行业标准。行业标准从设备层面对箱体硬件和平台系统进行了相对全面的规定,社区生活圈国家标准要求社区服务体现智能化,智慧社区国家标准界定了智慧社区服务的种类,居住区规划设计国家标准规定了配建智能快件箱的居住区等级,但对智能快件箱的占地面积、选址布局、与交通流线组织关系、与其他设施联合设置的兼容性等管控存在空白,亟需制定相关标准进一步规范。
_content_page_break_tag_表3 智能快件箱的规划技术标准与建设管控领域
正是由现行标准之中缺乏刚性指标,为社区智能设施的建设推广与实施监管造成不便,由此引发的空间冲突屡见不鲜,主要集中于:
(1)权责模糊,空间错配。一些具备共享特征的社区智能设施存在非排他性,倘若覆盖范围的空间边界属性不强,服务对象难以限定,权责管理难以准确匹配。例如在开放小区、商住混合小区的智能快件箱,容易出现占用小区公共空间、服务范围却超出小区业主的错配情况,对小区业主权益造成侵害。
(2)设施同质,空间低效。社区智能设施厂商各自为营,为争抢市场会在热门地段投放同类设施,导致重复建设、空间效率降低。以智能快件箱为例,除原中邮速递易选择改造传统邮政快递柜,大部分企业选择新建设施,丰巢寄件功能只对少数快递公司开放、存件功能也对小规模快递公司设置了价格门槛。一边是邮政快递柜闲置、智能快件箱达不到设计使用率,一边是大量快递包裹在智能快件箱附近露天堆放,加剧了公共空间利用低效。
(3)流线混乱,空间无序。出于经营考虑,技术厂商往往将社区智能设施设置在人流密集处,与周边交通缺乏统筹,造成空间分割、流线混乱。1组丰巢标准智能快件箱深度0.5米,连续长度达到4.5米②,根据实际需求还可继续拓展副柜,增加横向长度。考虑到人行道宽度多为2.5至5米,箱体自身及存取件人流势必对交通秩序带来较大影响。虽然标准要求智能快件箱选址原则上“不妨碍车辆和人员的正常通行,不遮挡消防设施,不阻碍安全疏散通道”,但实际设置中缺乏量化标准,难以监管和维权。
3.研究纳入国土空间规划体系建议
国家标准《社区生活圈规划技术指南(征求意见稿)》倡导设施与场地的集成共建与使用共享,但目前社区智能设施在场地中如何建设,仅凭技术厂商与物业公司之间的一纸协议,从选址落地到建设运营全过程缺乏规划引导和实施监督。面对社区智能设施指数级增长的发展趋势,应提前谋划制定空间应对准则。2019年起全国统一构建国土空间规划体系,建议在国土空间规划的法规政策体系中明确社区智能设施的属性和地位,将社区智能设施规划纳入编制审批体系,将社区智能设施建设的刚性指标纳入技术标准体系,在市、县两级三类规划中明确社区智能设施的规划重点和管控传导,最后在实施监督体系中增加对社区智能设施的监督和查处,增强社区智能设施布局配置的合法性、合规性、合理性。
图3 国土空间规划“五级三类四体系”中需要明确的社区智能设施相关内容︱图片来源:作者自绘
☞ 3.1 分类细化设施属性,落实“政府引导、市场运营”模式
根据设置地点、使用人群和使用场景,建议区别定义社区智能设施的属性,如将住宅小区的智能快件箱界定为共有设施、公共场所的智能快件箱界定为专营设施、办公楼宇和院校的智能快件箱界定为商业设施。专营行业设施可由政府部门与建设运营商签订特许权协议,政府部门授予建设运营商在特许期限内的项目投融资、建设、运营、维护等权限,并在协议中明确规定建设运营商的收费标准[11];社区共有服务设施的建设主体是小区全体业主,建设成本通常计入房价公摊,后期征收物业管理费作为运营成本[14、15];公共设施由政府相关部门出资租赁,运营成本由政府公共财政承担;商业设施则通过市场化机制解决。
☞ 3.2 纳入市县两级国土空间规划,明确三类规划编制要点
社区智能设施内容应在市县两级的国土空间总体规划、国土空间详细规划、专项设施规划中有所体现。规划深度和编制要点应便于传导实施,与标准规范有效衔接,同时为智能设备厂商、小区业主等相关主体,留出实施弹性。以智能快件箱为例——
01市县国土空间总体规划,建议确定智能快件箱在社区生活圈的配置原则,原则确定哪些类型公共场所规划配置智能快件箱。
02市县国土空间详细规划,建议分别对居住街坊和公共场所,提出智能快件箱的选址原则、格口数量规划标准,设置与其他末端服务设施兼容配置原则,设计有智能快件箱场所的交通物流组织。
03市县邮政设施专项规划中,建议提出规划期末全市县末端投递服务构成结构和建设目标,明确智能快件箱的设置半径,预测规划期末全市县智能快件箱总量、公共场所和小区智能快件箱新增数量,落实近期需纳入政府预算的智能快件箱项目。
☞ 3.3 完善标准规范,研究规划建设管控指标与底线要求
近年来社区智能设施不断推陈出新,大多面临与智能快件箱相似的标准规范缺失问题,不利于指导企业开展建设行为。建议以契合社区未来生活为导向,对社区智能设施的空间需求和影响开展深入研究,分类指引,针对准公共属性的社区智能设施提出规划建设管控指标,对商业属性的社区智能设施提出安全、有序、高效方面的底线要求。
注释
① 根据《智能快件箱寄递服务管理办法》(中华人民共和国交通运输部令2019年第16号),智能快件箱,是指提供快件收寄、投递服务的智能末端服务设施,不包括自助存取非寄递物品的设施、设备。
② 尺寸和规模来自于丰巢官网,1组丰巢智能柜的标准柜包括1主柜和4副柜,共84格,高度2.1米、宽度4.5米、深度0.5米,占地面积2.25平方米。
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文章作者:张雪,中国建筑设计研究院有限公司城镇规划院,注册城乡规划师,建设科技集团青年基金Z2019Q16