导 读
2021年5月27日国务院办公厅关于印发《国务院2021年度立法工作计划的通知》,将发展规划法首次列入立法计划。令规划人关注的《国土空间规划法》并不在其列。
2019年5月17日,自然资源部发布2019年立法工作计划,提出,“此外,积极配合全国人大有关专门委员会做好《南极法》《国土空间规划法》《海洋基本法》《森林法(修改)》等立法工作”。但这些均不在2021年发布的文件明确的计划之列。
关于发展规划法,早在2010年、2013年、2015年、2016年国家发改委多次调研并提出,作为规划的最上位,发展规划法的定盘,对于国土空间规划的定位也将具有十分重要的意义。时间到了2021年6月,全国国土空间规划一盘棋的编制仍处于无法可依的局面,但从《土地管理法》为起点的国土空间规划层面政策层面的制度设计,且一刻没有停止。可能从赵燕菁“新的国土空间规划编制的去法定化”的观点才可以理解这种窘境。也可能是因为这一点,新的国土空间规划法迟迟没有确定立法计划,似乎应正在避免陷入类似《城乡规划法》为编审体系为主要内容的法律框架。希望国土空间规划法不要像发展规划法那样经历长达十年长跑。
2019年8月22日关于《土地管理法》修正稿,人大常委会会议与会人员建议是否对国土空间规划作原则性规定宜再斟酌。报道如下:
十三届全国人大常委会第十二次会议对土地管理法、城市房地产管理法修正案草案进行分组审议。此次提请审议的修正案草案三审稿将国土空间规划的内容单独作为一条。审议中,对于是否在修正案草案中对国土空间规划作原则性规定,一些常委会会议与会人员建议再斟酌。
窦树华委员建议暂不对国土空间规划作规定。如果为了衔接过渡必须作出规定,可稍原则些,建议把“已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划”删去。
袁驷委员也建议暂不对国土空间规划作出规定。“国土空间规划立法工作已经列入到本届人大常委会立法规划中,把相关的规定留给后边国土空间规划法中去处理较妥。”
“国土空间规划既然是个体系,一般会有总体规划、区域规划,还会有专项规划,例如土地利用规划、城乡规划、产业规划、交通规划、生态规划等等。”徐绍史委员认为,空间规划体系是统筹各类、各项规划,而不是取代关系。因此,规定应当原则一些。
黑龙江省人大常委会副主任胡亚枫认为,国土空间规划跟土地利用总体规划不应该并列,国土规划应该是顶层和总体,土地利用的总体规划在国土空间规划之下。他建议将第十七条和十八条的位置调整,同时将第一项改为“落实国土空间规划,严格土地用途管制”。
规划人梳理关于发展规划法的有关信息。
一、2009-2016年有关发展规划法的报道:
1、2010年就有报道《中华人民共和国发展规划法》草案出炉。提出:“《发展规划法》将对规划体系、编制程序、审批和实施等做出明确规定,并将问责条款纳入其中,以提高规划的科学性和民主性。”
一位参与《发展规划法》起草的专家坦言,目前草案并没有解决好规划之间的衔接问题,主要是跟住房和城乡建设部以及国土资源部的规划衔接难度较大,“目前的规划法不规范土地和城乡规划。”
有学者指出,土地和城乡规划方面往往涉及征地补偿等直接牵涉民众切身利益的政府行为,政府需要慎重行事,然而在地方上,规划等于“鬼话”等问题特别突出。
“但这并不是没有法律的问题,而是有法不依,执法不严的问题。”马怀德表示,在土地和城乡规划方面,已经有《土地管理法》和《城乡规划法》对其规范。但是发展规划这块则无法可依,因此目前当务之急是先把发展规划法推出来,下一步才是制定基本规划法,将土地和城乡规划也纳入其中进行规范。
2、2013年12月27日法制日报《应加快制定发展规划法》一文报道:
十二届全国人大常委会第六次会议上审议“十二五”规划纲要实施中期评估报告时,彭森委员建议,加快制定发展规划法步伐。
“要加强有关规划方面的立法工作。”彭森说,规划工作关系重大,要有科学性、严肃性,要严格根据法律来制定。根据本届全国人大常委会的立法规划,发展规划法被列入二类立法项目,希望这部法律的制定步伐能够加快。
彭森说,从现在到2020年之前,将是我们的计划方式、规划方式发生非常深刻变化的几年,立法工作要根据实践需要调整和加强。包括“十三五”规划的制定以及全面转变经济发展方式的工作,都要与加快规划立法工作结合起来,为发展方式转变创造一个更好的法制环境。
3、2014年07月23日中国人大新闻网《发展规划法草案正再次征求意见》报道提出,党的十八届三中全会召开后,国家发改委根据全会精神对发展规划法草案进行了修改,已于2014年4月报送国务院法制办,目前正在再次征求有关部门、省级政府、社会公众的意见。
并指出,2001年,原国家计委启动了规划体制改革研究。2005年,《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》印发,明确了规划定位。
国家发改委的报告认为,我国建立了规划体系,规范了规划编制程序,为更好开展规划工作和立法研究奠定了基础。自2009年起,国家发改委研究起草了发展规划法草案,征求了国务院有关部门和省级发展改革委意见,并通过了专家论证。
报告提出,国家发改委、国务院法制办将根据各方面意见进一步修改完善发展规划法草案,争取尽早报国务院提请全国人大常委会审议。通过发展规划立法,完善国家规划体系,规范规划编制程序,保障规划顺利实施,充分发挥规划在经济社会发展中的指导和约束作用。
4、2016年9月14日国家发展改革委官网报道
2016年9月13日,国家发展改革委规划司、法规司组织召开发展规划法立法工作座谈会。专家们指出,“编制发展规划引导经济社会发展是中国建设社会主义市场经济体制,保持经济持续高速增长的重要经验。然而,发展规划时至今日尚没有明确法律定位,极大影响了发展规划功能的实施和发展规划工作的开展,迫切需要按照依法治国的要求,尽快用法律的形式固定下来。”
二、2021年3月5日“十四五”规划和2035年远景目标纲要草案:
首提以立法形式保障规划实施,加快出台发展规划法
规划纲要草案将“加强规划实施保障”作为结语,并设置独立篇章。其中,首次提出加快出台发展规划法。
规划纲要草案提出,将党中央、国务院关于统一规划体系建设和国家发展规划的规定、要求和行之有效的经验做法以法律形式固定下来,加快出台发展规划法,强化规划编制实施的法治保障。
“保障规划纲要实施上升到法律层面,凸显中央对于实现预期目标的决心,意味着约束力和执行力更强,落地实施效果更佳。”全国人大代表、山西华炬律师事务所合伙人会议主任刘正说。
三、2021年3月13日《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》正式发布(较之草案,只字未改)
第六十五章完善规划实施机制
第四节加快发展规划立法
坚持依法制定规划、依法实施规划的原则,将党中央、国务院关于统一规划体系建设和国家发展规划的规定、要求和行之有效的经验做法以法律形式固定下来,加快出台发展规划法,强化规划编制实施的法治保障。
四、2021年5月27日国务院办公厅关于印发《国务院2021年度立法工作计划的通知》,将发展规划法首次列入立法计划。
围绕“十四五”时期经济社会发展目标任务,科学合理安排立法项目。
为推动改革开放迈出新步伐,发展规划法草案列入预备提请全国人大常委会审议。
为推动生态文明建设实现新进步,提请全国人大常委会审议黄河保护法草案,制定地下水管理条例、河道采砂管理条例、碳排放权交易管理暂行条例,修订土地管理法实施条例、放射性同位素与射线装置安全和防护条例。能源法草案预备提请全国人大常委会审议。
土地管理法实施条例(修订)(自然资源部起草)列入拟制定、修订的行政法规(28件)
摘录如下:
对于党中央、国务院交办的其他立法项目,抓紧办理,尽快完成起草和审查任务。
对于其他正在研究但未列入立法工作计划的立法项目,由有关部门继续研究论证。
提升法规规章备案审查工作质效。备案审查是一项符合中国国情的重要立法监督制度。要加强备案审查制度和能力建设,全面完善制度规范、理顺工作机制、贯通工作体系、强化制度刚性,不断提高法规规章备案审查工作科学化、制度化、规范化水平。要着重对地方性法规、地方政府规章、部门规章是否与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致,是否违反法定程序、是否超越法定权限、是否违反上位法规定等进行审查,对发现的问题坚决依法作出处理,切实维护国家法制统一、尊严、权威。