《社区生活圈规划技术指南》(以下简称《生活圈指南》)明确了社区生活圈的内涵、标准和任务,是问题导向和目标导向的结合,既融合了国内外的优秀实践经验,也对社区生活圈工作中存在的不足提出了针对性的指导。总体来看,《生活圈指南》的特点可以概括为“1+4”,即一个规划引领和四个全,包括全要素、全覆盖、全生命和全过程。以下主要围绕1+4,重点结合上海的实践,谈谈对的《生活圈指南》理解。
一、注重以规划引领社区生活圈工作
规划对时间和空间整合的作用在社区生活圈规划建设中尤为重要。《生活圈指南》从贯穿规划建设实施的角度,全面地明确了社区生活圈的服务要素、空间布局和实施行动的相关要求。从国内外已经开展的实践来看,在规划引领下开展社区生活圈相关工作,有利于从时间和空间上保障工作的系统性和整体性,符合社区生活圈工作的特征。
以上海为例,上海2035总体规划在编制过程中提出打造“15分钟社区生活圈”的目标,并于2016年发布了《上海15分钟社区生活圈规划导则》(以下简称《导则》),统一了各行业部门的规划标准。该目标得到本市各相关委办局的充分认可,相继在各自职责分工内开展生活圈的相关管理、建设和服务工作。经过一段时间推进,社区的空间和服务品质得到较好提升,同时工作分散、整体成效不够的问题逐步凸显。2019年,市规划管理部门在全市选取15个试点,以“整区域、全要素、多手段”为原则,推进相关行动,包括:强调整区域统筹,以街镇为单位系统开展规划、建设和治理工作;强调行动目标统一,以“一张蓝图”统筹居住、就业、出行、服务、休闲等各类专项工作的空间布局;强调时间节奏协调,“三年行动计划”关注在一定时间一定区域内协调推进项目实施,促进各项工作提升综合效果,增强工作显示度。从上海目前试点的实施情况来看,在规划引领下开展的社区生活圈行动取得较好的整体成效,更有利于社区空间环境和服务设施的品质整体提高。
二、关注整体协调的全要素统筹
社区生活圈是综合的空间体系,以服务设施为核心,各类空间要素充分支撑和协调。从生活圈规划建设经验较为丰富的国内外案例来看,包括上海《导则》在内,普遍关注在社区内各类空间要素的整体协调。《生活圈指南》充分体现了对全要素以及相互协调关系的关注,涉及的要素包括社会服务、就业援助、居住需求、交通出行、休闲娱乐和防灾避难;在空间布局上,要求强化服务要素功能关联,将功能关联度高的服务要素相对集中布局,以慢行网络链接服务要素。
公共服务设施是社区居民关注度的焦点,是生活圈概念的源起和关键内容。《生活圈指南》强调指标体系的包容性,构建基础保障、品质提升以及特色引导型服务要素的弹性体系,倡导社区应适应不同人口结构和发展阶段的差异化需求,因地制宜配置设施;服务类型方面,充分体现对居民新时期新诉求的关注,包括健康管理、为老服务、终身教育等,体现民生保障在不同时期的转变。
开放的道路体系和均衡的慢行网络是社区空间的基底条件,确保各类设施和空间能舒适便捷、步行可达。在一定道路面积的前提下,道路宽度和道路间距适宜,有利于微循环和步行安全。《生活圈指南》倡导构建“小街区、密路网”的社区空间结构,通过慢行网络加强各类要素之间的有机串联,在慢行网络设置活力界面和休憩设施,优化绿化环境,提升出行体验。
适应社区居民出行规律,将特定类型居民使用频率大的设施相对集中布局,有利于提高社区便捷度和设施使用效率。《生活圈指南》鼓励将功能关联度高的服务要素相对集中布局,促进青年人使用频率高的共享办公、终身教育、 文化活动、体育健身等服务要素与商业服务业用地混合布局;关注老龄群体出行便利,倡导医养结合、文体结合。
《生活圈指南》关于全要素统筹的要求具有较高的指导意义。目前在国内生活圈规划编制或者建设实践中,部分城市主要聚焦在公共服务设施配置方面,对于全要素的关注仍较为薄弱。未来社区生活圈规划建设工作,宜逐步向全方位地构建生活圈系统提升,关注各要素之间形成良好的协同关系,并实现同步实施、整体协调发展。
三、实现城乡统筹的地域全覆盖
《生活圈指南》倡导城乡一体,在基本发展理念一致的基础上,关注农村居民的特色需求。包括:要保障乡村基本公共服务水平,配置基本服务要素,实施道路畅通工程,提升乡村防灾能力;关注农村经济和就业新趋势,倡导改造提升农村寄递物流基础设施,推进电子商务进农村和农产品出村进城;重视农村提升型服务需求,鼓励配置老年人日间照料中心、村幼儿园、乡村小规模学校、红白 喜事厅、特色民俗活动点、健身广场等设施空间,全面提高乡村社区生活品质。
四、倡导全生命周期的方式方法
社区生活圈以实施落地为导向,强调因地制宜综合运用全生命周期的方式方法,分类推进工作。《生活圈指南》鼓励在技术标准公平、统一的条件下,社区根据所在地区的建设情况不同,在规划编制和实施的任务、深度、主体、方式方法以及配套政策上各有侧重。
新建社区一般位于城镇边缘,或者是城市中产业园区的整体转型区。这些地区普遍面积较大、尚未建设、没有居民,在社区生活圈的实践工作中,任务重点在于通过规划方案落实15分钟生活圈的相关理念,方案深度以控详规划为主,主要解决空间结构、用地布局和地块指标等问题。
已建地区内的存量更新地块往往零星分布,视开发地块是否为现有物业权利人,在落实生活圈的管理程序、政策和参与主体上,可采用差异化的手段。以上海为例,对于由现有物业权利人开发的地块,适用《上海城市更新实施办法》,在地块开展规划调整和实施建设工作中,通过与物业权利人协商,在地块再开发过程中综合建设社区短板要素,并享受一定的奖励政策;地块需进行土地出让的,可按需开展土地出让前评估,将综合建设社区现状短板要素作为要求纳入出让条件,以此推进社区生活圈建设。
针对老旧社区的服务设施缺乏和公共空间不足的问题,可通过空间微更新、住房改造以及设施错时共享等方式,充分挖掘空间潜力,解决居民需求最为突出的问题。以上海为例,近年来开展了利用桥下空间、打造口袋公园、加装电梯、学校操场定时开放共享等一系列工作,通过综合手段推动老旧社区的品质提升。
五、推动多主体的全过程治理
社区生活圈工作是以空间为对象的治理行动,要依托多元力量动态、持续、全过程地推进,尤其重视全过程的公众参与。《生活圈指南》明确要加强部门协同,省级自然资源主管部门发挥整体统筹作用,各级自然资源主管部门宜加强与相关主管部门的工作衔接,街道办事处、乡镇人民政府宜协同做好规划实施;公众深度参与,实现全过程、分阶段、多方式的公众参与;建立社区责任规划师制度,做好专业服务。
良好的行动机制是社区生活圈行动的保障,以明确职责分工整合相关部门、基层政府和社会各方力量,形成合力有序开展行动。以上海长宁区新华街道的社区生活圈行动为例,由市规划资源局牵头开展顶层设计,明确导向标准和行动机制;其他部门做好政策支持和监督管理;区政府总体牵头搭建社区共治平台,构建政府与社会“上下互动”的协商机制和多部门间“左右贯通”的联动机制;街镇是行动的组织推进主体,经充分赋能赋权,负责组织编制生活圈行动规划、制定行动计划、协调项目实施等相关工作;社区居民是行动的关键主体,全过程参与方案讨论、设计和评价;社会组织协助提供资金筹措、居民活动组织以及技术力量整合等服务;社区规划师包括政府委派和社区委托两种类型,发挥全过程指导和质量把关、方案设计、居民意见协调整合等工作。以上主体通过充分参与到共建机制、共谋需求、共绘蓝图、共推实施、共评成效、共享成果等“六个共”环节,实现以共治方式推进社区生活圈建设。
综上,《生活圈指南》在充分总结借鉴国内外社区生活圈经验的基础上,明确了社区生活圈在规划编制和实施建设的基本要求,包括强调规划发挥整体引领作用,规划技术要求体现了全要素统筹和城乡全覆盖,方法上关注因地制宜、鼓励采用全生命周期方式方法,倡导多元主体全过程参与治理等,从目标导向和问题导向两个维度明确了工作方向。
文章作者:程蓉,上海市规划编审中心,副主任,正高级工程师