《国土空间规划城市体检评估规程》(下简称《规程》)提到的“坚持问题导向”最令我动心,觉得与“城市人”理论不谋而合。在此想展开谈谈。
城市问题,最基本的是“人”的问题,往往不是数据可以展示、分析的,特别是有关“人性”的问题。相反地,有些用“常理”可以鉴辨和处理的问题往往被数据弄得“反常理”的复杂和混乱。
所以,我们先得弄清楚我们要做的是什么工作(要处理的是什么问题)。也就是,我们要先为工作/问题“定性”(例如,这是个经济,还是社会、文化的问题,又或者是个综合性的问题,而综合的性质又是怎样)。然后再去收集有助于了解和处理这问题的数据。通过分析这些数据我们才可以增加对这问题的了解,特别是对问题定性的肯定或否定。这才是“科学方法”。也就是“定性指导定量,定量检验定性”的意义。也可以写成,“政治智慧(往往就是常理,尤其是用来鉴辨综合和复杂的问题)指导专业知识(通常是单维度或单层面的知识),专业知识检验政治智慧”。
1.为什么要做“城市体检”?
是为城市“诊症”:有没有生病,病情严重不严重。虽然这不包括怎样去“医”。但肯定要查出病源才可以对症下药。至于下什么药就要看大夫的本领(规划部门的能力)和药库的货存(规划可用的工具)了。
2.什么是“城市病”?
城市病是指城市出了问题,分两方面。哪处出了问题?这是指市民生产、生活、生态活动的所需(通勤、居住环境、公共服务设施等等)与城市土地空间的使用、布局和分配之间的失调。出的是什么样的问题?用《规程》的话语,这是指人民对城市的生产、生活、生态活动空间的“安全、创新、协调、绿色、开放、共享等维度”上的要求达不到、满意度不足。可以说,“城市病” 就是城市出现了“失调”。“问题导向”的“城市体检”就是要发现和衡量这些“失调”。
当然,病源可能很多(经济、社会、政治、文化等),但规划可以管和应该管的只可以是由它的职能所带来的,或可以通过它的职能去处理的问题。这些规划的职能就是《规程》所指的“城市的战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系和实施保障”。这也就是习近平总书记叮嘱的“办好自己的事”的意思:非但不要越权,更不要依赖别人去解决自己应该解决的问题。
上面说了,“城市病”是种失调。为什么会失调?因为城市土地空间的使用、布局和分配不可能同时满足所有人的生产、生活、生态活动的空间需要和追求,并即是不能满足所有与土地空间使用、布局和分配有关的利益的需要和追求。哪些利益?一般来说,是经济发展、粮食安全、社会和谐、环境保护等,也即是《规程》4.1.2节里所提到的“国土生态安全、资源节约集约使用、国土空间开发保护、民生保障、实施时序、配套政策等”。(留意,“实施时序和配套政策”是种属“管治效率”的利益,属政府职能,包括规划部门的职能。这种“利益”与其他利益的性质不同,见下。)城市体检就是为要“发现”各种利益及其之间“突出的矛盾和问题” ,也就是它们失调原因之所在。
要注意,这些利益其实反映了城市里不同群体的利益。当然,不同的群体会有不同的利益,但也会有相同的利益。因此,“真正”的矛盾不是群体之间的矛盾,而是利益之间的矛盾。弄清楚利益之间的矛盾就可以有效地处理群体之间的矛盾。
每一个利益对安全、创新、协调、绿色、开放、共享的要求会有不同意义的诠释和不同程度的需要追求。因此,任何的规划决定都会是“顺得哥情失嫂意”。唯一的解决是规划按“整体利益”办事。什么是“整体利益”?它就是各土地利益的整体性(包括所有利益)和综合性(包括所有维度)平衡。平衡什么?每个利益自然想满足自己的需要和追求(自存考虑)。但与别的利益在一起时就要同时考虑到别的利益也想满足它们的需要和追求(共存考虑)。只顾自己就是对别人不公平,不顾自己就是对自己不公平,都不能持续。平衡是指自存考虑与共存考虑的平衡。
因此,“城市病” 所指的“失调”就是城市里各种土地利益之间的自存与共存“失衡”。这种“失衡”会涉及多利益和多维度,所以,我们需要清楚和系统地去做“体检” (检验“失衡“之所在)。下面是一个简单的例子:城市交通的体检。
有关“交通”,国土空间规划的职能是处理“交通用地的使用、设计和布局对市民出行的安全、创新、协调、绿色、开放、共享各维度的影响”。为此,规划可以且应该处理的是路网的设计和管理等方面的事情,而不是车辆设计、道路补养、燃油价格等不属于规划职能范围的东西。这点很重要,是“办好自己的事”必须有的原则。
在国土空间规划的职能范围内,“交通规划”的考虑又可以细化为市民通勤、货物运输等题目;而市民通勤可以再细化,例如不同收入的市民的通勤距离、时间、成本等。细化到什么程度就要看处理什么问题和用什么工具去处理。这就是“定性”,是“问题导向”的基本原则。
假如我们认为“市民每天花在通勤的时间太多”是城市病,那么,涉及的利益会是“国土空间开发保护(宜业)”(因为通勤时间太多就是影响经济生产力)和“民生保障(宜居)”(因为通勤时间太多就会削减市民的闲暇时间)。这些利益也可以再细化,例如国土空间开发保护利益可以细化为生产效率、消费效率、生产/消费模式选择等,而这些可以更细化。又例如民生保障利益可以细化为生活方便、群体和谐等,这些也可以更细化。选择什么利益取决于问题是如何定性,而问题定性取决于规划的职能(办好自己的事)和规划的需要(解决具体问题)。当然,其他政府部门可以“委托”国土空间规划去扩大或综合城市体检,但这些委托的性质要清楚,扩大或综合的范围要明确,对需要处理的问题要有针对性。
作者简介
梁鹤年,(Hok-Lin Leung),加拿大籍华人。加拿大女王大学城市与区域规划学院院长、教授。(2009年荣誉退休)。曾就读于香港大学(建筑)、美国麻省理工学院(城市规划)、英国剑桥大学(土地经济)和英国雷丁大学(土地发展与管理)。研究范围包括土地与城市规划、基础设施规划、政策分析方法、西方文化基因。发表学术论文近百篇。在加拿大担任联邦财务部顾问,并创办“国家不动产高级官员论坛”、“企业地产高级研修班”,及亚太区驻加拿大大使的“大使论坛”。2003年入选《加拿大名人录》。1986年开始回国讲学,并任我国国务院发展研究中心、住建部、自然资源部高级顾问和专家组成员。除城市规划外,在科技、经济、金融、贸易、文化等方面出版了大量的专著与论文。2002年由中国国务院授予外国专家最高奖——“国家友谊奖”。