引 言
国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措,其核心抓手就是通过划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三线,实现生态、生活、生产空间布局优化,促进绿色生产方式和生活方式的加快形成,促进高质量发展和高品质生活,促进国家治理体系和治理能力现代化。
但目前除生态保护红线基本明确外,永久基本农田和城镇开发边界两线仍处于密集试划中,本文以问题—建议—政策为基本思路,探析面向“规划—实施”的国土空间规划两线划定对策。
1.“两线”划定中存在的困境
永久基本农田划定零散图斑较多,不利于农业生产方式转变
实现生态、生活、生产空间布局优化是国土空间规划的主要目标。目前永久基本农田试划方案存在连片度较低、单个图斑面积小(200平方米以上即可),零散破碎耕地分散、穿插于建成区等问题,与农业集中化、规模化存在较大的差距。不利于农业生产方式的转变,不利于乡村振兴及城乡融合发展,同时零散图斑增加保护管控成本,被占用风险极大。
永久基本农田保护刚性有余而弹性不足,保护与发展存在部分冲突
现有永久基本农田强调基于三调稳定耕地划定,尤其是现行永久基本农田范围内的三调稳定耕地不允许调出,对农业生产空间优化布局考量较少。
永久基本农田划定仅落一个刚性图斑,保护与发展协调途径考虑不足。
城镇开发边界三区同步划定同步上报,自上而下管控与自下而上发展存在一定的矛盾
城镇开发边界内分为三个区域。城镇集中建设区,根据城镇建设用地规模,为满足城镇居民生产生活需要,划定的一定时期内允许城镇开发和集中建设的地域空间;城镇弹性发展区,为应对城镇发展的不确定性,在城镇集中建设区外划定的,在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间;特别用途区,为完善城镇功能,提升人居环境品质,保持城镇开发边界的完整性,根据规划管理需要划入开发边界内的重点地区。
通过以上论述,城镇开发边界核心作用是推动城镇发展由外延式扩张向内涵式提升转变,具有“自上而下”的倒逼管控作用,城镇开发边界三区中只有集中建设区和特别用途区具有此作用;弹性发展区是为了应对城镇发展的不确定性,其更具有“自下而上”的发展调和机制,更多的是地方发展事权。
城镇开发边界规模难以确定,同等规模下形态多变,边界划定工作困难重重
《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》要求,市级总规在市辖区划定的城镇开发边界内,划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般不少于市辖区规划城镇建设用地总规模的80%。县级总规按照市级总规提出的区县指引要求划定县(区)域的全部城镇开发边界后,以县(区)为统计单元,划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地一般应不少于县(区)域规划城镇建设用地总规模的90%。当前存在的问题是:新增城镇建设用地规模指标未下达、现状城镇建设用地认定存在一定的分歧,城镇开发边界划定规模难以确定。目前城镇开发边界划定轻“形态管控”重“量化指标”,对线内线外城镇与乡村发展关系研究不足。
2.基于实施的“两线”划定路径与政策解析
永久基本农田由刚性管控向实施管控、刚弹结合、动态监管转变
划定建议:基于三调稳定耕地划定的永久基本农田作为第一层永久基本农田保护图斑,强调国家对永久基本农田的管控,严格保护、不得非农化、非粮化。分析三调即可恢复、工程恢复类,统筹生态保护、林地指标、管理要素、城镇发展、耕地布局等因素,综合分析耕地后备潜力。选取紧邻第一层永久基本农田保护图斑且集中连片度高的耕地后备图斑,作为永久基本农田第二层实施图斑,第二层实施图斑可结合地方实际发展需求动态更新。第一层永久基本农田保护图斑先行上报入库,第二层永久基本农田实施图斑结合相关专项规划划定后再上报入库。
政策建议:实施永久基本农田保护指标刚性管控,图斑刚性与弹性结合管控;永久基本农田先增后减挂钩。
具体路径:按照质量不降、数量不减原则,先增加第二层永久基本农田实施图斑,验收合格后,再减少第一层永久基本农田零散图斑(如位于城镇开发边界集中建设区内开天窗的零散图斑)。
城镇开发边界应分事权划定,优先管控集中建设区、特别用途区,适度放开弹性发展区
划定建议:根据三调城镇建设用地、2020年国土变更调查成果中现状城镇建设用地情况、《城区范围确定规程》划定的城区范围、基数转换后城镇建设用地布局情况、下达新增城镇建设用地情况,优先划定城镇开发边界中的集中建设区与特别用途区,作为上级刚性管控政策区,弹性发展区建议不落到具体的空间。
政策建议:实施城镇开发边界分事权划定,集中建设区、特别用途区作为上级政府事权严格管控。弹性发展区作为地方发展事权,按照“需求原则”设定触发机制,即根据城镇未来实际发展需要时再划定,国土空间规划中按照“定量政策管控”,即城镇弹性发展区面积原则不超过城镇集中建设区面积的15%,其中现状城区常住人口300万以上城市的城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积的10%,现状城区常住人口500万以上城市、收缩城镇及人均城镇建设用地显著超标的城镇,应进一步收缩弹性发展区所占比例,原则上不超过城镇集中建设区面积的5%,作为未来上级审核地方划定弹性发展区是否合理的依据。
城镇建设用地布局可在城镇弹性发展范围内进行调整,同时相应核减城镇集中建设区用地规模,探索弹性发展区转为集中建设区,集中建设区相应核减政策及办法,借鉴上海郊野单元规划类集建区经验,通过土地整治、城乡建设用地增减挂钩等工具,探索弹性发展区转为集中建设区政策性条件。
具体路径:弹性发展区借鉴上海郊野单元规划类集建区经验,通过土地整治、城乡建设用地增减挂钩等工具,按照“评估—规划—审批—入库”流程,可与集中建设区相邻或满足基本基础设施要求条件下方可开发建设。评估即研究即将划入弹性发展区的区域是否涉及生态保护红线、永久基本农田、洪涝风险控制线、公益林、基本草原、重要湿地控制线、重要矿产资源开发控制线、城市通风廊道等重要管控区域,同时评估集中建设区建设用地使用情况;规划即按照优先保护避让的原则,划定弹性发展区;审批即由原审批机关审批;入库即上报纳入城镇开发边界。
两线协调划定、实现国土空间优化、促进高质量发展
协调划定永久基本农田与城镇开发边界。
01确定三调稳定耕地图斑及上级要求保护指标,作为耕地保护的目标。
02确定稳定耕地与永久基本农田比例关系,作为永久基本农田保护目标。
03现状高标准农田、集中连片度高等耕地优先划为永久基本农田保护图斑,如数量不足可把零碎图斑纳入永久基本农田管控图斑,作为上级管控永久基本农田图斑。
04根据三调城镇建设用地、2020年国土变更调查成果中现状城镇建设用地情况、《城区范围确定规程》划定的城区范围、基数转换后城镇建设用地布局情况、新增城镇建设用地情况(上级下达),确定城镇开发边界集中建设区与特别用途区,并测算集中建设区零散永久基本农田图斑。
05根据土地综合整治,确定永久基本农田实施图斑。
06弹性发展区可根据地方实际发展需求后续研究具体划定,上报审批入库。
3.结语
两线划定涉及保护、开发、利用、发展的方方面面,应通过双评价、双评估、理大账、谋发展等措施,上下联动、多轮协调才能真正划好。国土空间规划体系方兴未艾,面向实施的国土空间规划需要汲取过去多类规划的经验教训,又要在实践中不断创新。希望我们共同努力,促进国土空间规划体系的不断完善,为全球空间治理和可持续发展贡献中国智慧。
文章作者:
张广付,深圳市城市规划设计研究院规划师,注册城乡规划师,咨询工程师(投资)
袁倩文,深圳市城市规划设计研究院规划师