导 读
“三区三线”划定和管控有利于充分发挥主体功能区在新时期国土空间规划体系中的战略性和基础性作用。文章重点围绕规划布局方向提出了以“三区三线”深化落实主体功能区战略的具体实施路径。
01主体功能区战略的内涵与价值
主体功能区是由自然承载力、地域功能适宜性以及发展要素空间配置规律等多因素塑造的建设美丽中国的宏伟蓝图,主体功能区规划勾勒出了未来中国城乡人口经济高效集聚宜居、生态保护空间自然健康秀美、粮食主产地稳产高产的高品质国土空间开发保护形态,是国家发展规划和国家空间规划间的“旋转门”。主体功能区战略的基本内涵包括:体现人口经济与资源环境相协调的绿色发展理念,坚持因地制宜地践行绿色发展道路;体现全国“一盘棋”的布局总要求,以全面建成现代化为总目标,坚持发挥各地区的比较优势;体现以人民为中心的全面发展,在经济效益、社会效益和生态效益相均衡原则下,不同主体功能区均能实现高质量发展,确保全民共享现代化的发展成果;突出城市群的空间主体地位、生态安全屏障的战略格局、农业主产区的基地部署,坚持开发与保护的协调统一。
主体功能区战略对高品质国土空间营造和新发展格局重塑具有重要价值。一方面,主体功能区最直接最全面地贯彻了人与自然和谐发展的生态文明思想,通过主体功能区建设能够形成科学有序的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局,促进人与自然和谐共生,通过差异化、精准化的现代空间治理充分发挥地区比较优势,使不同主体功能区自发地按照各自的主体功能定位科学发展。另一方面,主体功能区规划、战略及制度作为深入践行新发展理念、协同解决问题的科学规划方案,突出目标导向与问题导向相结合,在构建面向美丽中国建设一张蓝图的同时,立足当前国土空间开发保护面临的关键问题与矛盾,从空间维度提出总体布局方案,从时间维度谋划长期发展路线,为制定系统化的政策工具提供载体,已成为中国“一张蓝图干到底”的总体方案。
02主体功能区在国土空间规划体系尺度传导的基本逻辑
2.1 主体功能区与国土空间规划的基本关系
全国主体功能区兼顾了资源环境承载现状与潜力、地域功能适宜性特征与趋势、国土空间开发与保护关系,是结合自然地理条件、发展战略格局和主体功能定位的具有规划属性的综合区划方案。全国主体功能区由国家级和省区级两个空间层级的区划方案集成:国家级方案按照具有全国意义的城市化、生态安全、粮食安全和遗产保护4类地域功能开展类型区划分,该层级方案在空间上并未实现地域全覆盖;省区层级方案按照在本省区范围内具有局部意义的地域功能开展类型区划分,该层级方案包括对国家级方案的承接和国家级方案未覆盖的全部地域。由此,最终集成的主体功能区方案实现了全国地域空间的全覆盖,并为国土空间规划塑造了开展规划的“棋盘”及规划准则,各层级的国土空间规划则是在“棋盘”上的具体布局。
若将主体功能区划的基本思路向下延伸至国土空间规划基层,采用“国家和省区级主体功能区划→地市、县区、镇街级功能区划”构成地域功能区划的全系列,功能区划与国土空间规划体系则能够建立有效的支撑关系。在地市、县区乃至镇街层级,主体功能不再是“主体”之功能,而降尺度转换为具体而明确的地域功能,地市及以下层级对国土空间开发保护格局的规划布局,那么,主体功能区和国土空间规划关系可以理解为以基础数据库、地域功能谱系、基础评价、功能区划等一系列工作为支撑,通过“三区三线”划定、国土开发强度、三类空间比例关系等关键控制性参数的传导与衔接,最终实现向空间总体布局、重大工程落地、空间用途管控、规划实施评估及动态调整等领域的渐进式过渡,由此构成功能区划与国土空间规划的完整体系(图1)。
2.2 “三区三线”实现空间尺度转换与传导的原理方法
由于主体功能区划和国土空间规划均具有空间尺度上的层级性,形成二者纵向衔接的完整体系就成为构建有序国土空间开发保护格局的客观要求。主体功能区既从宏观层面对不同区位的国土空间给予战略指引,也从县域尺度对主体功能定位以及较高精度、较细粒度下的基础评价和地域功能识别赋予约束条件。通过定性的主体功能定位与定量的生产、生活和生态“三生空间”(或城镇、农业和生态“三类空间”)结构相结合,便自然地形成地域功能—结构之间的有机联系与衔接。由于主体功能定位不同,地域间的最大开发强度、最小保护强度、“三生空间”比例等则呈现出显著差异。当主体功能定位得以明确时,便能够匡算出各省区、各地市、各县区的上述控制性参数。当然,为国土空间规划预留出调整和细化余地、应对规划博弈过程中的不确定性,通常以预留一定阈值幅度的方式确定下位规划的控制性参数取值范围。
主体功能区明确的基本分区和控制性参数的应用效果,是国土空间规划同主体功能区的功能是否纵向传导、空间尺度是否转换的重要判据,这种尺度传导与转换过程主要通过各层级“三区三线”划定来实现。通常地,在本层级国土空间规划不予划分的内容,将会采取向下层级划分并预留控制性参数的技术路线实现。“三区三线”主要解决主体功能区只定位到县区、未能将空间单元细化造成难以精准落地的问题。从政策管制的单元和对规划发挥的约束作用来讲,主体功能区也没有必要再进一步细化,细化的类型应该在规划层面的土地用途分类中解决。“三区”即重点履行生态保护功能的生态空间、重点履行农业生产功能(含乡村建设)的农业空间、重点履行城市化功能的城镇空间,“三线”则是城镇开发边界、生态保护红线和永久基本农田保护红线。
其中,除永久基本农田已明确基础地块单元无需尺度转换外,在国家和省级主体功能区方案中,将结合发展战略和发展规划确定城市化率、森林覆盖率、开发强度、耕地保有量、自然岸线保有率等总量指标。而在省级国土空间规划中,一般也只确定城市群及都市圈、地市层面的城镇开发边界,体现省级生态安全屏障功能的生态保护红线,以及“三区”范围内开发保护行为的关键控制性参数:针对地市层级的城镇空间,明确国土开发强度的上限指标及开发导则;针对地市层级的生态空间,明确生态保护强度的下限指标及保护指引,由此构成了省级国土空间规划的“三区三线”划分方案。当以省级国土空间规划为上位规划开展地市层级的规划时,既需要承接省级规划对地级市城镇开发边界划分的结果,也需要结合上位控制性参数和本地市发展规划确定的总量指标,协同划定地市层级的“三区三线”方案。如此逐级向县区、镇街层级的国土空间规划类推。总之,“三区三线”通过层级递进的方式细化主体功能区并实现精准落地,既能为国土空间规划提供“棋盘”,还有利于通过约束手段实施功能传导,为国土空间规划体系化、差异化政策制定提供途径。
03以“三区三线”深化落实主体功能区战略的重点路径
空间尺度转换与传导的基本逻辑和原理方法表明,“三区三线”划定和管控有利于充分发挥主体功能区在新时期国土空间规划体系中的战略性和基础性作用。亟需以降尺度传导主体功能为基本内核、以空间结构控制性参数为关键变量,从“三区三线”划定入手探索进一步深化落实主体功能区战略的重点路径。
3.1 将“双评价”结果作为国土空间规划科学性的基本保障,充分贯穿规划方案研制各环节
对资源环境承载能力和国土空间开发适宜性的“双评价”,着眼自然环境的可持续性和区域空间发展的均衡性,解析资源环境系统与社会经济系统之间的作用关系,揭示国土空间开发保护的主要矛盾和问题,有利于明确未来国土空间的发展方向和规划调适路径。早在全国主体功能区方案研制过程中,就采用了定量和定性指标相结合的方式,提出并开发了“双评价”的基本方法和原理,系统地评估了资源环境承载潜力和地域功能适宜性,并研判了国土空间格局的未来演变及空间响应趋势。其中,国土空间开发适宜性(或地域功能适宜性)作为资源环境承载能力(或自然承载力)评价结果的修正和补充,其评价结果更接近国土空间规划的充分条件。可概要地表达为“地域功能适宜性=K×自然承载力”,式中K值具有较大弹性,表示地域单元所处的空间位置(区位)。
作为国土空间规划的前提和基础,“双评价”结果不仅有助于认知国土空间的过去与现状,夯实规划的科学性,还具备有机衔接不同层级、不同类型规划的功能和效用。首先,体现在为同级国土空间规划的发展战略目标、总体布局、功能分区方案提供基础底图、定量化指标等科学支撑。其次,通过“双评价”结果及衍生的一系列控制性和约束性参数的集成应用,能够对下位规划的空间比例和管控参数设置、资源生态环境方案等规划内容形成有效约束,达到落实主体功能区战略和不同层级间规划衔接的双重效果(图2)。“双评价”过程中的单项及综合评价结果还可作为同级专项规划的基础底图,从源头避免不同类型规划间的冲突与矛盾成为可能,从而实现各类规划起点的统一与衔接。此外,“双评价”结果能够作为国土空间规划的初始状态,未来可通过监测区域承载力和适宜性变化,实现区域发展的可持续性和健康水平动态评估,并以此调控规划实施的重点方向,有助于提升规划的科学性和有效性。
3.2 遵循主体功能区战略的新理念和新格局,构建不同功能定位指向的高质量区域发展模式
主体功能区战略呼应了新时期的新理念和新格局,尤其是明确了以区间效益等值为基本目标,立足地域功能分异、兼顾长期与短期效益最优的高质量区域发展方式。高质量区域发展应以资源环境系统与社会经济系统的可持续发展为基础,在短期侧重增强经济竞争力的同时,还需顾及长期的社会公平性和生态系统的稳定性、可持续性。根据“三区三线”划定方案,能够进一步凝练高质量发展的地域功能组合及区域发展模式,实现远期人均综合效益的最大化。
不同功能区的综合效益在不同发展阶段同样呈现不同的增长速率,主要取决于区域的比较优势及其发展路径。例如,就城市化地区而言,高端人口集聚和产业升级过程,使其能够快速提升经济竞争力,经济效益由此呈现增长态势,并显著高于生态效益;而在生态地区,优质生态产品往往具有后发优势,在远期可以通过生态产品的价值转化实现生态效益增长,并高于经济效益和社会效益 (图3)。
显然,不同功能区的人均综合效益差距将呈现缩小、并趋于等值的演化过程,但往往在近期这种人均综合效益的差距较大,需增强基本公共服务均等化和弱势地区居民可持续生计水平,远期则着力于通过政策设计与制度安排实现经济、社会和生态效益相统一的长效发展。尽管城市化地区、生态地区等不同功能指向下的区域发展模式,在一段时间内表现出实施路径和效益曲线线型的发展差异,但是面向2050年建成现代化强国的目标,不同区域发展模式下的人均综合效益量都将于此时收敛于同一均衡点,最终形成与现代化强国相符的国土空间开发保护格局,建成协调、美丽、可持续的高品质国土空间。
3.3 以“三区三线”集成方案为基础形成国土空间规划的基本底图
国土空间规划应当以“三区三线”为载体,采取“先布棋盘、后落棋子”技术路线。前者围绕“三区三线”协调整合,兼顾各部门的单要素空间管控手段,研制形成国土空间规划底图;后者依托“三区三线”方案形成总体布局图,并在总图指导下规划各专项分幅总图,达到以专项分幅总图指导、统领各部门专项空间类规划的意图。这在研究团队开展的某西部省份的国土空间规划实践中实现了技术“通关”:首先,以“三区三线”底图为基础,划定了城镇空间和城镇开发边界,并基本确定了未来人口经济集疏中心的位置和主导方向,以及人口和用地规模;其次,“三区三线”划定的生态空间和生态保护红线,也确定了生态保护与修复的基本格局和重点方向,根据生态重要性功能最高、集中连片面积最大的生态空间识别和遴选结果,明确了区域生态绿心和以国家公园为主体的自然保护地体系规划布局,进一步按照生态空间面积占比达到60%以上的数量特征,确定了全域绿色发展的战略方向;最终,形成了“一个生态绿心、两条开发轴带、三个集聚高地、全域绿色发展”的国土空间开发保护格局。
采用“三区三线”划定的最终结果作为专项分幅总图的依据,同时,以“三区三线”的过程评价结果作为专项分幅总图的依据,是将“三区三线”底图与专项分幅总图衔接的两种主要方式。仍以该省国土空间规划实践为例,在环境分幅总图研制时,就直接运用了“三区三线”的生态空间和农业空间划定结果,将其中环境品质较高的区域打造为高品质环境区域,对城镇空间中的工业化平台和产业增长片区打造为环境品质不降低区域,对农业空间中相对分散的乡村聚落侧重改善人居环境品质,由此规划形成“高品质环境打造区”、“环境品质维系区”、“环境品质改善区”三类环境空间管制分区;在生态分幅总图研制时,采用了“三区三线”划定过程中的生态重要性和生态脆弱性单项评价结果,用以识别区域生态问题并瞄准需要重点修复的问题区域,并按照水源涵养、生物多样性维护、水土保持、生态综合保护等生态功能,将生态保护红线细分至4类重要生态保护与修复类型。
3.4 自上而下与自下而上相结合实现各层级“三区三线”体系化
由于国土空间规划体系的层级特性和尺度差异,客观上要求“三区三线”应当分层级、体系化。通常对生态空间、农业空间和城镇空间“三区”的划分体现了“自上而下”的技术过程,而“三线”划分则包括以下两类:以“自下而上”为主的生态保护红线和永久基本农田划定,以及以“自上而下”为主的城镇开发边界划定。通常越处于上位的国土空间规划越侧重对功能定位、格局、规模及目标的管控,而越处于下位的规划越侧重对界线、范围、质量及用途的管控。其中,城镇开发边界划定是“三区三线”划定过程中的难点也是焦点,其划定应该是逐级的、上下互动的过程。
在以“三区三线”为基础的规划总图和分项规划图中,“三线”可视为一种规划工具,是在“三区”约束基础上进行的规划布局(图4)。在当前落实主体功能区战略的规划实践中,一些地方将主体功能类型进一步细化到二级或三级类的做法是值得商榷的,过于细分的主体功能类型往往造成与规划层面的土地用途(类型)之间的关系更难协调。例如,城镇空间和城镇开发边界内部并不是完全填充着人工构筑物的城镇建设用地,对其用途管控的核心应当是确保未来的城市建设用地均布局在边界范围以内,并且符合主体功能定位下的城镇化方针、点轴结构、城市空间占比约束、产业发展指向等上位规划的宏观调控目标要求。
3.5 抓住关键阈值参数实现国土空间用途管控准则的升降尺度传导
对各类国土空间开发保护行为的精准管控需抓住国土开发强度、三生空间比例等关键指标及阈值进行升降尺度传导。将国土开发强度作为目标参数,实施总量目标和过程增幅相结合的阈值管控。在总量目标管控时,按照可开发强度、已开发强度和剩余开发强度及其在城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等功能定位下的阈值分布特征,结合上位规划的建设用地控制性参数(或区间值)确定国土开发强度阈值(表1)。例如,对优化开发的城市化地区,其国土开发强度一般设置为高或较高强度;对农产品主产区、重点生态功能区一般仅容许低或极低强度的国土开发。在过程增幅管控时,可以按照国土空间开发现状和未来开发时序,对国土开发强度在各阶段的增长幅度进行管控约束。
通过开发上限和保护下限的参数管控,进一步实现对生产、生活和生态用途的均衡协同布局。一方面,对各类分区内的开发强度上限加以管控,将城镇开发边界和城镇预留区内的开发强度上限控制在80%~90%,防止城镇区域过度开发,注重绿地绿廊和游憩空间打造;将永久基本农田的开发强度保持为近零值,重点对农业空间中的乡村聚落开发强度上限加以约束;生态空间内除生态保护红线的开发强度为零值外,将一般生态区内的国土开发强度上限控制在1%~5%,注重整合布局各类基础设施建设,降低设施网络对自然生态系统的人为扰动。另一方面,将生态、农业等非建设用途空间的最低比重作为保护下限,确保对各类分区中自然山地、林地、水系及农田系统的有效保护。此外,还应探索建设时序和开发效率等方面的参数约束与管控准则。例如,当城镇开发边界内国土开发强度未达标时,将与城镇预留区的建设时序和开发强度联动管控,确保各类居住区和产业区在存量充分挖潜基础上更加集约高效的开发建设。
3.6 聚焦国土空间治理关键点强化政策配套,实施国土空间开发保护动态监测和精准评估
立足区域政策体系中领导干部绩效考核的“指挥棒”作用,从国土空间治理的关键点着手强化政策配套,按照主体功能定位实施差别化的领导干部绩效考核。其中,国土空间规划为土地用途管制提供了直接依据,对土地资源保护与利用成效的绩效考核应首先成为落实国土空间规划的抓手。值得注意的是,目前城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的经济发展水平呈现梯度递减态势,需要将缩小不同主体功能区间的经济发展和居民收入水平差距作为重要的政策引导点。尤其在5G网络、人工智能、大数据等为代表的新型基础设施建设布局和政策配套时,应规避“嫌贫爱富”,注重培育现阶段处于弱势地位的主体功能区的新动能和新增长点,推进城乡一体化、区域一体化和各类主体功能区中人民生活质量和生活福祉的均衡、协调和一体化发展。
最后,国土空间规划实施的绩效考核、政策成效及奖惩机制制定,需要基于主体功能区和“三区三线”方案进行常态化的动态监测和评估。在国土空间规划监督实施过程中,主体功能定位是否发生了性质变化、“三区三线”实际变动是否逾越了规划设定的阈值范围、区域资源环境承载能力是否超载等一系列问题,均依赖于科学的、长时序的动态评估结果。为此,需要研究针对国土空间可持续性的监测指标体系,构建自然生态—社会经济系统耦合的物联网监测体系和技术标准,研制基于天—空—地—人一体化的常态化、业务化运行的承载力监测与分析平台,研究增强资源环境承载能力和可持续适应能力的科技支撑体系。通过资源环境承载力动态的监测预警,诊断并及时调整国土空间治理方针政策,使得主体功能区规划与战略能够和资源环境变化紧密地适应。
04结 语
深化落实主体功能区战略,通常包括规划布局和政策实施两个基本方向。前者着重解决精准落地问题,通过国土空间规划体系将国家赋予的主体功能逐级传导至基层;后者则通过建立配套政策体系、解决不同主体功能区间的基本公共服务均等化问题,主要运用财政转移支付、生态产品交易等政策工具,调整目前仅重点生态功能区具有较高含金量的补贴扶持类政策、缺乏对城市化地区的激励性政策等缺陷。习近平总书记关于主体功能区战略的重要讲话,已经就两个基本方向的实施途径提出了行动指南,即细化主体功能区划分,按照主体功能定位划分政策单元,制定差异化政策并分类精准施策。结合研究团队在主体功能区方案研制和各层级国土空间规划的实践经验,本文重点围绕规划布局方向提出了以“三区三线”深化落实主体功能区战略的具体实施路径。总之,应贯彻落实习近平总书记提出的主体功能区是大战略的重要指示,健全国土空间规划体系与完善配套政策体系并重,继续强化主体功能区作为发展规划和空间规划之间“旋转门”的职能和作用,引导各部门、各地区多方协作、相互配合、坚定不移地推进主体功能区战略和制度精准落地。
文章作者:樊杰、周侃
作者单位:
1.中国科学院地理科学与资源研究所区域可持续发展分析与模拟重点实验室
2.中国科学院可持续发展研究中心