党的十九届五中全会作出实施城市更新行动决策部署。城市发展正在由外延扩张式向内涵提升式转变,城市更新作为存量时期主要的城市发展和空间治理方式,是资源环境紧约束背景下国土空间规划管理的重点领域。本期从沈阳、西安、南京这几个城市的实践经验来看,城市更新随着国土空间规划工作深入推进,享受到越来越多的“多规合一”改革红利。
与过去旧城改造中常见的大拆大建不同,新发展格局下各地不再“头痛医头、脚痛医脚”,而是将城市作为有机生命体,把城市更新作为重要内容纳入国土空间总体规划、详细规划和专项规划体系,对城市更新区域开发保护活动在空间和时间上系统谋划、统筹安排,推进内涵式、集约型、绿色化的城市有机更新模式,突出强调从提升身边的空间品质入手,精准回应人民群众对美好生活的向往。
[ 沈阳 ]
“人民设计师”问需于民
沈阳市深入践行“人民城市”理念,积极探索城市更新路径,不断完善规划管理举措,扎实推动项目落地实施。
坚持规划引领,强化国土空间规划统筹管控。以国土空间总体规划为引领,提出城市更新分区和策略,推动城市更新示范区建设。落实总体规划空间布局,形成了总体城市设计成果,指导城市更新重点片区精细化管控。持续完善一张蓝图数据体系,制定了城市更新重点区域和城市更新单元两个图层,并统一纳入国土空间“一张图”平台。
聚力精细化管理,推动城市更新行动落实落地。落实国土空间规划要求,开展城市品质提升行动,实行城市精细化管理,按照“洁化、序化、绿化、亮化、美化、文化”总体要求,推动实施城乡接合部改造、老旧小区及背街小巷整治、街道有机更新、重要出入口景观提升、城市书房、口袋公园建设等一系列工程。沈阳市区编制城市更新行动计划,形成了“十四五”城市更新项目清单。
突出名城保护,加强历史文化资源活化利用。贯彻“以文化城”理念,加强历史文化资源活化利用,实施东贸库货厂、耐火材料厂、红梅味精厂、1905文创园等一系列工业遗存保护利用项目,打造了盛京皇城、奉天巷等一系列历史文化片区。
加大保障力度,提升城市更新项目建设品质。推行“人民设计师”制度,广泛参与街道更新、老旧小区改造、口袋公园建设等城市更新项目,问计于民、问需于民、问效于民,确保规划可落地、可操作、可实施。
[ 西安 ]
历史文化保护与城市设计管控并重
西安市的城市更新工作坚持规划先行,加强规划统筹;坚持依规审批,严格落实规划管控要求;坚持城市和人民公共利益优先。
坚持先规划后建设。在规划管控方面,将城市更新作为国土空间规划体系的重要内容,结合西安市城市更新计划,统筹编制城市更新片区的控制性详细规划并履行法定报批程序,做到无规划不建设,在项目手续审批中严格落实各类规划管控要求。
坚持公共利益优先。坚持城市和人民公共利益优先原则,严格按照“四最标准”开展项目安置工作,以“最好的地段、最好的规划、最好的质量、最好的配套”保障居民利益,公服设施和基础设施配套不足的,一律不予审批。
坚持突出地方特色。在城市更新中,突出西安历史文化保护特色,落实城市设计管控思路。在城市更新项目立项前,要做好区域文物勘探工作,在规划中保尺度、保肌理、保风貌,延续城市历史文化本底。同时,将城市设计贯穿规划管理全过程,坚持城市设计先行,将城市设计管控内容落实到城市更新详细规划,并将其作为规划条件的重要内容纳入土地出让合同。
[ 南京 ]
充分用好自然资源政策“工具箱”
南京市着力发挥自然资源部门“两统一”改革优势,充分运用政策“工具箱”,走规划统筹、集约发展、精细治理、内涵提升的新路子,分类推进城市有机更新。
居住类更新方面:转变更新方式,以改善基本居住条件为根本,由传统征收拆迁方式转向“留、改、拆”方式,采用微改造“绣花”功夫,实现历史文化保护、城市功能完善、居住品质提升的有机更新;鼓励实施主体多元化,强调政府引导,多元参与,调动个人、企事业单位等各方积极性;以等价交换、超值付费为原则,采用等价置换、原地改善、异地改善、货币改善等多方式安置补偿;采取公开化工作流程,设立两轮征询相关权利人意见环节,实施过程中充分尊重民意,体现共建共治;从规划、土地、资金支持、不动产登记四个方面提出政策保障措施,不断加大放管服力度,降低城市更新成本,切实提高项目的可实施性和可操作性。
非居住类更新方面:拓宽开发主体范围,增加了原土地使用权人联营、入股、转让方式开发,允许通过设立全资子公司、联合体、项目公司作为新主体再开发;划分四种再开发模式,结合市情确定老城嬗变、产业转型、城市创新、连片开发四种模式,分别对应老城中文保和公共配套完善、新业态发展、集中连片开发等再开发需求;放宽土地供应方式,特定条件下允许协议出让、带方案招拍挂、组合出让等多种供地方式;加大配套激励措施力度,设置了有关收益分配、整体开发、提高容积率、多用途复合利用、建租赁住房等方面的激励措施。