市县国土空间总体规划是国土空间规划“五级”体系中承上启下的关键环节,控制性详细规划是政府与市场空间权益协调的“界面”,两者之间的传导是构建国土空间规划体系的“最后一公里”。文章从空间治理事权的视角出发,围绕建设空间与非建设空间两类空间,梳理了市县国土空间总体规划的事权边界,针对国土空间规划体系下控制性详细规划面临的困境,提出市县国土空间总体规划—控制性详细规划分层传导体系的构建策略,即构建与空间治理事权匹配的规划纵向传导体系、以单元为载体推动控制性详细规划纵向延展与横向分化、形成从“编规划”到“定规则”的专项规划管理体系。
引言
2019 年5 月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 以下简称《若干意见》) 确立了由国家级、省级、市级、县级、乡镇级五级,以及总体规划、详细规划、专项规划三类构成的“五级三类”国土空间规划体系。省级国土空间规划更多体现国家空间治理事权,侧重于区域协调和底线要素管控。市县国土空间总体规划更侧重于实施性,在编制方法和管理机制上与省级国土空间总体规划存在较大差异,但其不同内容的编制深度、管控方式也难以一言以蔽之。从成果形式上看,市县国土空间总体规划分为市( 县) 域和中心城区两个层次;从事权角度看,对于不同内容,上级政府的管理方式和程度有别,政府与市场的关系也存在明显差异。目前市县国土空间总体规划编制获得了一定关注,但在各地市、县两级总体规划逐步向审批阶段过渡的背景下,其批复实施后不同层级政府的管理事权边界及其与控制性详细规划的传导体系仍有待研究。
按照《若干意见》,控制性详细规划在国土空间规划体系下基本延续了以往的法定地位,将继续作为开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。但在社会经济发展和深化改革的过程中,现有控制性详细规划编制、审批体系已经难以适应市场快速变化及完善公共服务设施的迫切需求。为实现各级总体规划向实施环节传导落地,做好不同主体空间权益的分配,从空间治理事权视角对市县国土空间总体规划与控制性详细规划的纵向传导体系进行研究具有重要的现实意义。
根据空间治理事权,市县国土空间总体规划与控制性详细规划之间的分层传导可从两个维度进行研究:一是纵向中央—地方事权的分层,厘清各级行政主体在不同类型空间要素上的事权边界,落实“管什么、批什么”;二是横向政府与市场的行为边界,落实“放管服”改革。综上所述,本文尝试从空间治理的视角回溯国土空间规划改革的基础逻辑,梳理市县国土空间总体规划不同内容的事权边界,并针对目前控制性详细规划面临的实际问题,尝试提出总体规划—控制性详细规划分层传导体系的构建重点。
1.市县国土空间总体规划的事权边界
1.1 从非建设空间治理回溯空间规划改革的逻辑
建立空间规划体系是中央结合生态文明建设做出的重大战略部署,其初衷在于统一实施国土空间用途管制。国土空间用途管制的首要功能在于实施自然资源开发监管,即界定“建还是种”及“种什么”,其核心在于以永久基本农田保护为重点的耕地保护、以生态保护红线划定为重点的各类自然生态空间保护,以及为保护资源而实施的城镇开发边界划定等事项。
1986 年随着《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的出台,国土管理职能从城建部门分出,原国家土地管理局成立,开展第一轮土地利用总体规划编制工作;1998 年原国土资源部成立,此后分别于1998 年和2005 年开展第二轮、第三轮土地利用总体规划编制工作。1989 年《中华人民共和国环境保护法》出台,2008 年环境保护部成立,2014 年开展生态保护红线划定工作。经过40 年的发展,与技术体系较为完整的城市规划相比,土地利用总体规划和环境保护规划相对“年轻”,但是其近20 年来渐趋“强势”,并成为当前国土空间规划体系及用途管制制度构建的重要基础。
作为指导人类创造更美好人居环境的城乡规划学科,城市规划在实践中始终在逐步充实、完善自身的理论体系和技术方法。在行政管理方面,2007年《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》) 出台,明确指出“改善生态环境”“保护耕地等自然资源”是城乡规划的重要使命,体现了住建部门推动城市规划向农业和生态空间延伸的意图。但城乡规划实际上始终缺乏对非建设空间用途管制的有力抓手。在生态文明建设的背景下,加强粮食安全和环境保护体现了国家意志与中央事权,对非建设空间管控的关注是国家推动改革的重要出发点。侧重于非建设空间管控的土地利用总体规划和环境保护规划更符合自上而下空间“强统筹”治理的需要,因此在本次国土空间规划改革中,特别是在用途管制方面,原土地利用总体规划和环境保护规划成为制度与技术体系构建的主干。
1.2 建设空间与非建设空间治理事权的统筹和分离
作为对全域范围内各类空间组成要素保护和多种使用活动进行统筹安排的法定规划,国土空间规划涵盖了建设空间和非建设空间两类空间。由于不同空间的治理事权主体有别,即使在同一个规划中,其各部分内容之间的空间治理逻辑也存在显著差异。市县国土空间总体规划作为承上启下的规划层级,既需要贯彻国家战略,做好对生态文明建设、粮食安全保护等中央事权的刚性落实,也需要在行政辖区范围内做好以建设用地为核心的空间发展权的统筹配置。
非建设空间治理主要体现中央事权,其管控力度将在延续过去土地利用总体规划对耕地保有量等指标的基础上进一步延展,对山、水、林、田、湖、草、海等各类自然资源的空间边界和用途进行强有力管控。2019 年5 月《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》( 以下简称“87 号文”) 界定了纵向各级国土空间规划的审查要点,贯穿各级国土空间总体规划,国家治理事权直接落地的事项包括生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线,耕地保有量、建设用地规模和林地保有量等各类约束性指标,生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局,以及乡村空间布局等非建设空间相关内容。城镇开发边界内各类用地分区分类和基础设施布局等建设空间相关事项的空间治理事权则主要下放至地方。
1.3 服务于向上审批和向下实施两种治理需要的“两本规划”
各级国土空间总体规划融合了原土地利用总体规划、城市总体规划和主体功能区规划等的技术体系,编制内容将比以往任何一类规划都更加综合复杂。同时,《若干意见》指出,“按照谁审批、谁监管的原则,分级建立国土空间规划审查备案制度”。市县国土空间总体规划中体现中央事权落实的内容是对上报批的重点,其他体现本级行政辖区空间资源配置事权的内容则不要作为报批成果的组成部分,市县国土空间总体规划的成果形式将呈现“编审分离”的趋势。
为纵贯国家、省、市、县各级,实现对非建设空间治理自上而下的刚性传导,市县国土空间总体规划将按照“精简规划审批内容,管什么就批什么”的要求,形成内容精简、管控严肃、静态规划特征更强的“报批版”规划成果,其成果一经上级批复,则需刚性落实。但作为本级行政辖区范围内自然资源配置的纲领,市县国土空间总体规划需统筹各部门的空间利用和管控需求,既需要对市场主体的空间开发利用行为进行指导约束,也需要预留合理的弹性空间。如果其内容体系及深度仅涵盖“对上负责”的部分,实际上难以真正发挥本行政辖区范围内“各类开发保护建设活动的基本依据”的作用。
因此,市县国土空间总体规划中对建设空间相关内容的编制和实施管理将呈现两种趋势:①以“做精、做细、做扎实”为导向,在充分衔接有关部门和市场主体空间需求的基础上,形成报本级政府审查、内容深度与详细规划甚至用地报批等直接挂钩的“实用版”规划成果。与“报批版”规划成果不同,“实用版”规划成果的内容范畴更广、更深入具体,其编制和使用是一个动态过程,随着相关条件的变化而长期处于实施—反馈—调整滚动的进程中。②与非建设空间侧重于限制性的管控行为相比,建设空间的各类开发利用活动多样复杂且专业性强,在直面多元空间使用主体需求甚至博弈行为的过程中,自然资源部门实际上并不具备足够的权力和技术能力对建设空间内各类主体的行为予以细致安排,因此总体规划支撑体系的内容将有所剥离,除将涉及空间的管控性内容和重大事项作为总体规划的主要内容外,市县国土空间总体规划中的其他事项将以引导性、预期性内容为主,其落地实施需要通过专项规划实现。过去各类规划体系中的专项规划将发挥重要作用,市县国土空间总体规划对其的指导约束作用主要在于启动编制和审查两端,基于“目录清单”管理制度,通过在编制环节“统一底图底数”,并基于“一张图”对市县国土空间总体规划的强制性内容进行审查。
2、国土空间规划体系下控制性详细规划面临的困境
2.1 对非建设空间的引导和管理不足
(1) 市县国土空间总体规划和控制性详细规划均需承担全地域、全领域、全要素用途管制功能。
在国土空间规划全地域、全领域、全要素的话语体系下,生态、农业等非建设空间的保护与利用是构建各级规划编制和管理体系的关键。按照《市级国土空间总体规划编制指南( 试行)》等规范性文件,“多规合一”的市县国土空间总体规划将在横向涵盖行政辖区内的城镇、农业、生态三类空间的全要素布局,在纵向通过总体规划—详细规划的传导实现用途管制的全域覆盖。
(2) 非建设空间的用途管制体系仍有待建立。
过去城乡规划以城、镇、村土地的开发利用为重点,对于山、水、林、田、湖、草、海等非建设空间的保护和利用涉及较少。尽管目前陆续建立了环境保护、林业和海洋等领域的开发控制或许可制度,使实行空间管控的要素从城镇建设空间延伸到非建设空间,但对于非建设空间的用途管制制度与建设空间的“三证一书”制度仍然有所区别,其主要针对国土一级开发控制权设置,用途管制规则与控制性详细规划也并未实现在详细规划和规划许可层面的“多规合一”。非建设空间的用途管制制度除确定和管控土地用途外,较少涉及土地综合整治和生态修复、民生设施配套等规划引导与管理体系。
2.2 自上而下强管控与总体规划—控制性详细规划分离的矛盾
(1) 原城乡规划体系中的总体规划—控制性详细规划传导体系不清晰。
城乡总体规划的“计划经济”色彩较浓,在编制和实施过程中呈现向下做细、把“总体规划当控制性详细规划用”的倾向,甚至可能成为地方用于指导地块实施和图斑监督的直接依据,导致总体规划和控制性详细规划的内容大量重叠。由于总体规划和控制性详细规划之间的内容深度、传导方式与治理事权不清晰,普遍出现总体规划“刚性控不住、弹性没留够”,控制性详细规划人口突破总体规划人口、用地边界和开发容量失控、公共服务设施与绿地开敞空间难以落地等现象(图1)。
图1 某市城市总体规划中的中心城区用地布局( 左) 和控制性详细规划中的用地布局( 右) 拼合图
(2)总体规划“精简瘦身”“刚弹结合”的改革路径渐趋明显。
在国土空间规划体系正式建立之前,城乡规划领域已经开展了多年的总体规划改革探索,这些探索以总体规划“瘦身减负”及“管住该管的,其他留足弹性”为主线,2016 ~ 2018 年先后获批的《北京城市总体规划(2016—2035 年)》《上海市城市总体规划(2017—2035 年)》《河北雄安新区总体规划(2018—2035 年)》即体现了这一导向。在国土空间规划体系下,按照“谁审批、谁监管”的原则,这一路径得以延续。作为经审批公布实施的法定文件,总体规划将以“抓大放小”为原则,除了三条控制线、建设用地边界、城市“四线”、约束性指标等需要自上而下严格落实的非建设空间管控相关内容,大部分为“目标性内容”,以规则、结构、位置和指标等引导性传导为主。
(3) 总体规划和控制性详细规划之间“距离过远”将成为新的问题。
由于现行控制性详细规划精确到地块,事无巨细“一竿子插到底”的编制权边界向上层级空间治理主体移动,对建设空间管控的刚性弱化的同时,总体规划和控制性详细规划之间“距离过远”则成为新时期面临的新问题。除了需要严格落实的各类控制线,控制性详细规划中各地块的用地性质、控制指标等“指标性内容”与总体规划的“目标性内容”之间的传导逻辑和保障机制并不清晰,控制性详细规划编制将在很大程度上依赖于规划师的资料丰富程度和主观分析,如何保证控制性详细规划各项指标的合理性,以及如何解决公共产品供给的公平性问题等,将成为新时期控制性详细规划编制和管理面临的严峻问题。
2.3 计划与市场的冲突
(1) 机制层面:现行控制性详细规划难以应对市场的动态变化。
在我国从计划经济向社会主义市场经济转型的过程中,借鉴我国香港的法定图则和欧美国家的区划法形成的控制性详细规划发挥了重要作用。根据《土地管理法》《城乡规划法》,控制性详细规划是国有土地使用权转让的法定必要前置条件,是地方政府进行土地出让及规划许可的行政依据。随着《若干意见》的出台,控制性详细规划的这一法定地位得以延续,但具体操作中的矛盾在于,由于控制性详细规划中的建设用地布局、容积率等主要内容的刚性管控方式呈现出较为浓重的“计划经济”色彩,当其面对市场经济的建设活动时,治理弹性不足、博弈规则不明确、开发权转移和公益性事项保障机制不完善等问题便会逐步暴露。为应对市场的不确定性,地方往往通过频繁地修改控制性详细规划来临时应对各项市场建设行为。在市场主体和土地财政的驱动下,公益性事项反而会受到挤压和蚕食。
(2) 技术层面:现行控制性详细规划的编制、审批体系与国土空间的动态复杂性不匹配。
控制性详细规划编制求全、求细,将需要在专项规划中进行大量深入研究,或需要经过针对具体地块开发建设意图进行博弈的过程才能明确的事项在同一深度“一次性”刚性确定,故不可避免地存在对各地块用地性质、控制指标数值的确定缺乏科学性,以及对市场的动态变化预见不足等问题,在实施过程中必然面临大量调整。同时,除上海、武汉、深圳和佛山等少数几个率先开展控制性详细规划编制审批体系改革的城市外,大多数地区对于控制性详细规划调整情形的认定标准及其差别化审批体系尚未建立,即使进行局部调整,也需按照控制性详细规划修编程序来执行( 图2)。按照现行有关规则,控制性详细规划修编的审批流程普遍复杂冗长,而控制性详细规划的法定地位要求其审批实施后不应频繁修改。因此,“编而不批、编而少批”现象普遍存在,极大地削弱了控制性详细规划应有的严肃性。
图2 某市中心城区控制性详细规划单元分布图
注:该市目前已批控制性详细规划122 个,在编控制性详细规划97 个,已批和在编控制性详细规划仅覆盖中心城区40%的范围。
3、市县国土空间总体规划—控制性详细规划分层传导体系的构建
3.1 构建与空间治理事权匹配的规划纵向传导体系
国土空间规划整合了城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划等规划的技术内容体系,相应各级各类规划的传导、管控机制也将有所融合。基于空间治理事权视角,国土空间规划传导体系将呈现3 种导向:①在国土空间规划“一张图”上将呈现不同空间要素的多种传导和管控方式。过去不同规划的传导机制存在较大差异,城乡规划侧重于建设空间的“蓝图式”传导,以空间要素的位置、边界、性质为主要的传导和管控对象;土地利用规划侧重于非建设空间的“指标式”传导,以耕地和永久基本农田保有量、建设用地规模及其边界等为主;主体功能区规划侧重于以区县为综合单元,明确其主体功能区属性与对应的政策、各类名录。过去各类规划的传导内容及其传导方式都将在国土空间规划中延续。②按照“一级政府,一级事权”,不同层级、类型规划之间的传导并不是事项的简单上传下达和分解,而应与不同层次规划中各类空间要素对应的空间治理事权主体及其治理方式相挂钩。例如,对于基础设施,在不同层级规划中将以定量、定位置、定边界等不同方式进行传导和管控。③位于承上启下中间层次的市县国土空间总体规划将逐级实现从抽象指标到具象布局、从弹性到刚性的内容传导。例如,对于城市绿线,市级国土空间总体规划侧重于明确绿线面积总量及重要结构性绿地的边界,县级国土空间总体规划和详细规划可在此基础上对其进行局部微调及数量增补。
3.1.1 传导要素的分类梳理
根据不同层级政府的空间治理需要,按照目标战略、底线约束、土地利用结构、支撑体系四类组织相关规划的传导要素分类(表1)。其中,目标战略包括通过量化指标体现的发展规模、管控指标及通过定性表述体现的目标定位、空间战略等内容,通过相关指标的向下分解、各类定性内容的细化落实本级政府的空间治理意图;底线约束包括通过三条控制线、城市“四线”等各类控制线,将生态保护、粮食安全、历史文化保护和绿地开敞空间等事项落实在空间格局上;对于土地利用结构,在落实主体功能区战略的基础上,通过明确全域规划分区和中心城区以建设空间为主的用地分类,逐层对空间要素的用途予以明确;支撑体系包括交通设施、产业空间、住房保障、公共服务设施及市政、防灾设施。
表1 市县国土空间总体规划—详细规划内容传导体系
3.1.2 空间要素的分级表达深度
按照国土空间规划内容体系,建议形成“规则”(包括战略定位、空间政策等)、“名录”( 包括各类历史文化保护单位、重点项目表、准入和负面清单等)、“指标”(包括各类约束性指标和预期性指标)、“结构”( 包括国土空间开发保护格局、公共中心体系、重大战略布局等)、“分区”( 包括主体功能区、国土空间一二级分区等)、“位置”( 包括各类设施、公园大致方位等)、“边界”( 包括各类控制线、地块边界等)7 种规划空间要素表达方式。
3.1.3 空间要素的分级管控规则
不同层次规划中各类空间要素的分级管控规则应与相关部门的事权边界一致,体现在对下层次规划的指导和刚性约束上,建议包括“落实、深化、优化、增补”4 种传导管控规则。其中,对于涉及以非建设空间为主的上级事权严格管控事项,下层次规划应以落实为主,在传导中不得变更;对于上级事权和本级事权重叠的事项,下层次规划应以深化为主,如下层次规划可对上层次规划确定的规划分区和用地分类进行细化,或者对重大的结构性要素( 如交通走廊等)进行空间定线、选线的进一步深化;对于以下级事权为主的建设空间相关事项,下层次规划可对上层次规划确定的内容进行优化和调整,如具体地块用地边界、科教文卫设施的选址等。另外,下层次规划在不违反上层次规划强制性内容的基础上,可以增补的形式在本级事权范围内对各类空间要素进行进一步增加与补充。
3.2 以单元为载体推动控制性详细规划纵向延展与横向分化
在国土空间规划架构下,控制性详细规划在延续法定地位的同时,也需要适应并融入新的空间治理体系。从空间治理事权视角看,作为长期服务于城乡建设活动管理,特别是进行规划许可的技术管理工具和法定决策依据,控制性详细规划在新规划体系下应以厘清各级空间治理事权边界和政府与市场边界为重点,从纵向、横向两个维度推动技术与管理体系调整。
3.2.1 纵向维度:增加单元层次,应对总体规划—控制性详细规划分离的趋势
顺应市县国土空间总体规划治理事权的上移及现行总体规划—控制性详细规划分离的趋势,应在现有地块控制性详细规划与市县国土空间总体规划之间增加一个单元层次,并将其作为新规划体系下的法定控制性详细规划。首先,发挥市县人民政府作为控制性详细规划审批主体的事权,按照规划纵向传导体系,以单元为范围对市县国土空间总体规划确定的各类非建设空间管控指标和用途管制要求予以深化落实。其次,根据政府和市场的协作与博弈边界,围绕发展规模、公益性事项两大类要素,将人口和建设用地规模、开发容量、公共服务设施与市政设施布局、蓝绿空间布局等事项在单元层面予以确定,对于具体地块层面的经营性用地性质、容积率和建筑密度等事项则预留市场博弈的弹性空间,充分发挥市场的调节作用,待具体开发建设意向明确,公益性事项有所保障之后,再于地块层面以开发细则、图则的方式予以细化( 表2,图3,图4)。
表2 规划内容纵向传导示例( 建设用地规模、公园绿地)
图3 规划内容纵向传导示意图( 建设用地规模)
图4 规划内容纵向传导示意图(公园绿地)
3.2.2 横向维度:控制性详细规划编制范围全覆盖和类型多样化
基于自然资源部门对国土空间全地域、全领域、全要素的治理事权,通过控制性详细规划的分类管控,实现在详细规划层次的“多规合一”。
首先,将非建设空间纳入控制性详细规划编制和管理体系,以城镇、农业、生态三类空间的交界地区为重点,推动控制性详细规划与村庄规划、土地综合整治规划等技术和管理体系融合,将各类型规划对非建设空间的管控手段融合到同一个层面,真正实现国土空间规划体系下中央事权对非建设空间的强有力管控。
其次,顺应存量时代地方对城市更新、土地整备等专项型详细规划的实际需要,按照分类编制的实施路径,拓展控制性详细规划的范畴。转变以往控制性详细规划编制和管理的思路,按照统一的标准、深度和手段,在满足土地用途管制、开发容量控制及公益性事项管控等要求的基础上,根据编制和管理单元尺度一致的原则,对于按照控制性详细规划相关技术规范和审批流程审批的各类型规划,都可以赋予其与控制性详细规划同等的法定规划效力,并纳入控制性详细规划进行统一管理。
3.3 形成从“编规划”到“定规则”的专项规划管理体系
3.3.1 在总体规划和控制性详细规划之外,进一步提升专项规划的重要性
随着各级总体规划“简政放权”及详细规划“单元化”,过去存在的两种现象将有所化解:一是城市总体规划“包罗万象”,将各类专项中与空间相关且具有相当深度的内容直接纳入规划编制和审批体系;二是控制性详细规划“给定蓝图”,在地块层面直接对各类专项规划的空间范围予以刚性明确。在专项规划得以“松绑”及各部门空间治理事权边界更加清晰的同时,需要思考新规划体系下如何发挥总体规划对专项规划的指导约束作用,以及如何避免控制性详细规划被动陷入各类专项规划。
3.3.2 聚焦“进”“出”两端,建立以“定规则”为导向的专项规划编制管理机制
(1)回归空间属性,明确专项规划范畴。
将以空间布局、国土空间开发保护、自然资源保护利用等为主要内容的国土空间专项规划,以及都市圈规划、综合交通五年规划等涉及空间利用发展的专项规划纳入国土空间专项规划体系。对于基本不涉及空间利用发展的专项规划,则不将其作为与市县国土空间总体规划、控制性详细规划衔接的重点。
(2)聚焦审批环节,落实空间治理事权。
按照“谁审批谁监督”“以审定编”的原则,以市县国土空间总体规划的强制性内容为依据,明确相关专项规划的编制和审查要点,并将对市县国土空间总体规划的符合性审查作为相关专项规划审批的前置性条件。控制性详细规划应做好对专项规划各类空间安排的衔接,在详细规划层面实现“多规合一”。若控制性详细规划层面出现相关专项规划之间的矛盾,则可将其作为启动专项规划修编或局部调整的依据。
(3) 预留管理弹性,建立动态的维护机制。
与国土空间总体规划“一年一体检,五年一评估”体系联动,市县政府对各专项规划及近期行动计划完成情况进行评估,根据专项规划体检评估结果判断各部门专项规划执行偏离情况,挖掘问题所在,并及时调整规划实施策略,根据需要适时进行专项规划修改或动态调整完善。
4、结语
国土空间规划体系的构建是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,在融合了过去分属不同部门的城乡规划、土地利用规划和主体功能区规划等规划的同时,其本质并没有发生根本变化,仍是对一定地域范围和一定时间内自然资源保护与利用的空间安排,其逻辑主干在于空间治理事权在不同层次、类型规划上的分配。基于这一视角,从非建设空间和建设空间两类空间的治理事权对其加以观察,可以较为清晰地梳理出一条规划技术和管理体系融合、变化的脉络,也为各级各类规划之间传导体系的构建提供依据。
市县国土空间总体规划是国土空间规划“五级”体系中承上启下的重要环节,也是中央、地方空间治理事权交织最为密切的规划层级。控制性详细规划是政府与市场进行空间权益协调与博弈的主要“界面”,也是国家空间治理“落地”的最终环节,空间治理事权边界的设置是推进其编制技术和审批机制优化的基础。对于市县国土空间总体规划—控制性详细规划分层传导体系的构建,应包括3个重点:①按照“一级政府,一级事权”,形成与空间治理事权相挂钩的规划内容纵向传导体系,并面向全地域、全领域、全要素的空间治理对象,确定传导要素的分类、分级表达深度和管控规则;②针对总体规划与控制性详细规划之间空间治理的“真空地带”,以单元为载体推动控制性详细规划的纵向分层,并顺应存量时代、城乡融合的趋势,将城市更新、村庄规划、土地综合整治规划等详细层次的各类规划统筹纳入控制性详细规划编制和管理体系;③回归总体规划的指导约束作用,推动编制和审批内容“精简瘦身”,将应分属不同部门治理事权的专项内容交由专项规划体系予以深化落实,但同时应建立以空间安排为主要属性、总体规划—详细规划—专项规划分工有序、事权边界清晰的专项规划编制和审批管理体系。
本文聚焦空间治理事权视角,对市县国土空间总体规划—控制性详细规划分层传导体系的构建进行了一些尝试,以期能为国土空间规划编制和审批实施体系的完善提供技术性参考。由于市县国土空间总体规划与控制性详细规划的改革既涉及中央—地方空间治理事权的分层,也与政府和市场关系的协调密切相关,未来仍需在实践中对有关探索加以验证和完善。
【作者简介】
陈 川,硕士,注册城乡规划师,工程师,广东省城乡规划设计研究院有限责任公司空间利用策划所技术总监
徐 宁,通讯作者,硕士,高级工程师,广东省城乡规划设计研究院有限责任公司空间利用策划所副所长、粤东(揭阳) 分院院长
王朝宇,硕士,工程师,广东省城乡规划设计研究院有限责任公司空间利用策划所所长助理
李海燕,硕士,助理工程师,现任职于广东省城乡规划设计研究院有限责任公司