2021年12月8日至10日,中央经济工作会议在北京举行,2021年12月27日,全国财政工作视频会议在北京召开。两次会议的政策信号如何,国土空间规划如何响应?今日为大家推荐来自中央财经大学政府管理学院王伟教授的解读,详情如下。
中央经济、财政工作会议的政策信号与国土空间规划响应
国土空间与经济发展之间是一种什么样的关系?大致看来,一方面,如中心地理论提出者、德国地理学家克里斯塔勒所言:“空间结构,是人类社会、经济活动在空间上的投影”,此时的“国土空间”是被动的活动结果;另一方面,国土空间作为劳动力、土地、资本、制度创造、创新等供给侧要素的载体,是经济平稳健康运行的重要组成,此时的“国土空间”是主动的干预手段。然而无论是结果还是手段,都意味着,想要做好国土空间规划工作都必须对国土空间的经济属性特征、价值规律有深度的认识。
2021年,是第一个百年目标的实现之年,也是我们开启向第二个百年奋斗目标进军新征程的元年。年末召开的中央经济工作会议、全国财政工作会议所形成的一系列判断和所传递的一系列信号,是中央基于当前国内外形势给出的深思熟虑,非常值得在接下来的国土空间规划工作中给予认真思考与响应。
一、中央经济工作会议的重要判断与信号
一年一度的中央经济工作会议是判断当前经济形势和定调第二年宏观经济政策最权威的风向标,同时也是每年级别最高的经济工作会议。2021年12月8日至10日,中央经济工作会议在北京举行。
1、会议指出,在充分肯定成绩的同时,必须看到我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。
2、会议认为,在应对风险挑战的实践中,我们进一步积累了对做好经济工作的规律性认识。必须坚持高质量发展,坚持以经济建设为中心是党的基本路线的要求,全党都要聚精会神贯彻执行,推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长。
3、会议要求,明年经济工作要稳字当头、稳中求进,各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任,各方面要积极推出有利于经济稳定的政策,政策发力适当靠前。
4、一是宏观政策要稳健有效。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度,加快支出进度。适度超前开展基础设施投资。党政机关要坚持过紧日子。严肃财经纪律。坚决遏制新增地方政府隐性债务。
5、要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加强预期引导,探索新的发展模式,坚持租购并举,加快发展长租房市场,推进保障性住房建设,支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求,因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。
6、区域政策要增强发展的平衡性协调性。要深入实施区域重大战略和区域协调发展战略,促进东、中、西和东北地区协调发展。全面推进乡村振兴,提升新型城镇化建设质量。
7、要正确认识和把握实现共同富裕的战略目标和实践途径。在我国社会主义制度下,既要不断解放和发展社会生产力,不断创造和积累社会财富,又要防止两极分化。实现共同富裕目标,首先要通过全国人民共同奋斗把“蛋糕”做大做好,然后通过合理的制度安排把“蛋糕”切好分好。这是一个长期的历史过程,要稳步朝着这个目标迈进。
8、要正确认识和把握资本的特性和行为规律。社会主义市场经济是一个伟大创造,社会主义市场经济中必然会有各种形态的资本,要发挥资本作为生产要素的积极作用,同时有效控制其消极作用。要为资本设置“红绿灯”,依法加强对资本的有效监管,防止资本野蛮生长。
9、要正确认识和把握碳达峰碳中和。实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求,要坚定不移推进,但不可能毕其功于一役。创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变,加快形成减污降碳的激励约束机制,防止简单层层分解。
二、全国财政工作会议的重要判断与信号
面对需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力,2021年12月27日,全国财政工作视频会议在北京召开,总结2021年财政工作,研究部署2022年财政工作。在此,引用一组【粤开宏观】的观点:
1、2022年财政政策要服务于稳字当头的总要求,提升效能、更加精准和可持续。“提升效能”反映当前财政紧平衡态势仍存,积极的财政政策重点从“量”转向“质”。
2、会议提出要重点把握六个方面,并部署了十项具体工作,可概括为稳增长(扩大内需)、化解风险、兜底民生、绿色发展和财税体制改革,最终指向新发展格局、三保、财政可持续性。
3、将推出新的更大力度的减税降费,激发市场活力,突出结构性,侧重小微企业和制造业等;我们认为要处理好减税降费与财政可持续性的关系,不可偏废。
4、将适度超前开展基础设施投资,预计明年基建增速在4%-6%左右,投向补短板的城市管道更新、海绵城市、智慧城市建设等“看不见的基建领域”。
5、加强风险防控,把“防范化解地方政府隐性债务风险”放在更重要的位置,提到了十项工作的第三项,而去年是第七项工作;措辞更加严厉,“对化债不实、新增隐性债务的要严肃问责。”
6、做好房地产税试点准备工作,房地产税试点落地节奏将超预期。试点城市的选择预计具备四个特点:一是房价上涨较快,房价收入比偏高;二是税收征管能力相对较强;三是房产的产权较清晰;四是共同富裕背景下率先推进省份的部分城市。
7、基层财政困境凸显,将用好财政直达资金与转移支付,继续兜牢基层“三保”底线。刚性支出增加,债务支出效率边际下降,严控隐性债务,类似黑龙江鹤岗财政重整事件在未来将增加。
8、严肃财经纪律,整饬财经秩序。审计署报告显示,近年我国部分地区存在高收入人群偷逃税款、违规返还税款造成财政收入流失等一系列违法违纪情况。将重点打击高收入群体偷逃税款的问题,从“核定征收”到“查账征收”,公平个人收入分配,服务共同富裕大局。
9、财政紧平衡将是中长期趋势,开源节流,节流意味着党政机关要坚持过紧日子,开源则要推动财税体制改革。
三、国土空间规划的响应思考
面对中央经济工作会议、全国财政工作会议所传递的一系列政策信号,当前国土空间规划工作应积极响应,急用先行,有效作为,不仅要关注资源生态、粮食的安全,也要关注经济运行的安全,这些维度的安全与发展是互为表里的,对国家治理都不容有失。
一是抓好省级。
国土空间规划体系的构建需要多层、多方的联动合力。传统城乡规划对事权的研究主要集中在政府间政治博弈和空间权利分配,价值取向更倾向于地方分权,而2004年,党中央、国务院决定对省级下国土资源管理体制实行垂直管理是中央政府长期关注农民和土地问题的一个反映,以求最大化的保障国家的整体利益,城规与土规之间的冲突很大程度上正源于这种用条条来限制块块的制度设计。
从当前构建新型举国体制的要求看,国土空间规划体系是要建立起从顶层到基层的“一盘棋”,这盘“棋”从机制运行目标上是希望实现条块融合状态下实现规划对战略引领与底线约束的兼顾。然而从多年两套系统的运行积淀看,要在短时间内实现这种“条基因”与“块基因”的融合无疑是非常困难的,因此,需要找准切口,给予重点突破。
从推动改革的工作层级看,城市一级政府作为一级明确的事权主体对其域内规划进行统筹,是相对容易的,更大的难点恰恰来自超越市级政府的国家级与省级层面的规划协调统筹,这就是所谓的“上面千条线,下面一根针”。而就上面线与线之间的协调才是。
省级层面作为“上传下达”的中枢,可以成为工作突破是关键点,需要主动作为、并且可以有所作为,可以分担缓解国家层面面临的压力。
为此,省级层面应打破“等”的心态,把适合地方需要的规划实施环节的体制机制建设工作先平行研究起来、制定起来,为未来规划实施提前做好储备,是可以为节约很多时间的。如山东省省级国土空间规划城市体检评估工作就是很好的探索。
二是体系破局。
我们常常讲一张蓝图绘到底,但到底什么是一张蓝图?个人认为一张“蓝图”是“现状底图、规划图、路线图、施工图”的综合产物,它是动态塑造的,不是一成不变的。
因此,今天绘制蓝图所面临的问题不是单单依靠编制一个环节就能完全解决的,而是应置于一个体系中加以思考解决,广义上讲,今天的编制不也是一种修编么?不也是一种规划实施么?
对此,应当避免用一种“清零”的思维思考当下的规划问题,而应当认清现实、尊重规律,在新规划体系的编制审批、实施监督、法规政策和技术标准四个板块协同下思考突围当前编制工作中面临的“定数、定线、定图”的问题,特别应加强实施配套政策与机制的创新研究,通过编制端与实施端的双向联动,破解困局。
三是莫忘市场。
规划是政府治理的重要抓手,但规划好不好用不仅仅是政府一方的评价,还要看市场的反应。
面对中央经济工作会议强调以经济为中心的精神要求,各项规划工作除了站在供给侧思考问题,还要能换位到需求侧,尤其在今天国内外复杂多变的经济形势之下,站在各类市场主体的角度,一视同仁,深入思考数字化、老龄化、低碳化等一系列时代趋势下这些市场主体需要怎样的空间利用方式、怎样的用途管制规则?
四是适应变化。
面对百年变局,要做到绝对的精准是很困难的,规划工作需要思考如何把握不确定性中的确定性。
五级三类规划体系中不同层级规划“从结构到细节”的分工应各有侧重,每一级规划都要抓住本级应该解决的核心问题、核心控制点、预留适度的弹性,构建一种“会呼吸”的规划体系。对不断变化的经济社会底层运行逻辑保持一种灵活的“可迁移能力与自适应能力”,是真正实用、好用、管用的规划体系的特征。
五是理论创新。
最后引用中央经济工作会议的两段话:
“会议认为,进入新发展阶段,我国发展内外环境发生深刻变化,面临许多新的重大理论和实践问题,需要正确认识和把握。”
“会议指出,领导经济工作必须尊重客观实际和群众需求,必须有系统思维、科学谋划。领导干部要提高领导经济工作的专业能力,经济社会发展是一个系统工程,必须综合考虑政治和经济、现实和历史、物质和文化、发展和民生、资源和生态、国内和国际等多方面因素。领导干部要加强经济学知识、科技知识学习,特别是要悟透以人民为中心的发展思想,坚持正确政绩观,敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态,慎重决策、慎重用权。”
从当前的形势和共同富裕的目标看,规划能不能做到继续创造价值“蛋糕”并公平的分配价值“蛋糕”,已是一道时代考题。为此,加强规划工作者的经济学思维和知识,是非常重要的。
如果用经济学的视角、原理、方法审视已经公示的很多省市规划方案,还是存在很多有待加强的方面的。当前规划的困境,与规划理论知识的供给不足也是有关系的。加强规划理论的攻关创新,特别是战略性和体系性的理论架构,已然十分迫切。