空间规划强调以均衡的可持续发展为目标,促进以土地为依托的空间资源的公平配置与高效利用。进入21世纪以来,各国区域发展不均衡的矛盾更为凸显,土地的立体化利用渐成常态,通过空间规划矫正区域发展失衡、提高空间资源利用效率,重回立法视野。我国于2010年发布《全国主体功能区规划》,较好地体现了区域空间均衡和可持续发展的面向,2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出建立空间规划体系,随后我国国土空间规划政策框架逐步搭建成型,并经由2019年8月26日修正的《土地管理法》原则性规定国土空间规划的编制要求和法律效力,明确“已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划”;2021年修订的《土地管理法实施条例》进一步具化了国土空间规划的强制内容和编制依据等。但现行《土地管理法》及其实施条例并未对国土空间规划的编制主体、审批程序以及监督实施等予以系统规定,只是体现出从土地利用规划向国土空间规划转变的过渡性特征。目前指导国土空间规划编制实施的法律法规与政策性文件,因存在立法空白或者效力层级过低而难以满足依法规划的实体与程序要求,如各级政府或自然资源部门编制国土空间规划没有明确的法律授权,国土空间规划制定或修改过程中的民主参与机制缺失,国土空间规划和用途管制将对土地财产权利行使构成限制,属于法律保留事项却并未制定法律等,国土空间规划立法迫在眉睫。
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《国土空间规划法》的立法体例与调整范围
目前学界在“国土空间开发保护法”和“国土空间规划法”间的逻辑理路及立法时序上颇为犹疑。事实上,从立法规划及其实施进程看,《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》分别立法是立法机关与职能部门的顶层设计:《十三届全国人大常委会立法规划》将“国土空间开发保护法”和“空间规划方面的立法”分列为第二、第三类项目;《自然资源部2020年立法工作计划》要求研究起草《国土空间开发保护法》报国务院审查,同时为明确国土空间规划编制审批要求,拟研究制定《国土空间规划管理办法》;《自然资源部2021年立法工作计划》将《国土空间开发保护法》列为出台类项目,并提出积极配合立法机关推进《国土空间规划法》等重点立法。在立法机关已然就《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》的立法时序与模式做出决断时,理顺“国土空间规划”与“国土空间开发保护”之间的逻辑关联,廓清各自立法的调整范围和规范对象,是更为务实的路径。
1.1 “国土空间规划”与“国土空间开发保护”之间的逻辑关联
国土空间规划是用途管制的法定依据和适用前提,用途管制是空间规划的制度目标和规范意旨,国土空间开发保护则是把全域自然资源纳入规划对象后对包涵土地在内承载空间的利用保护所做的统筹安排,是在空间规划划定落实生态空间、农业空间和城镇空间的基础上,设置的各类空间开发和保护的具体规则。言即国土空间开发保护涵盖空间规划和用途管制,国土空间开发保护法应是土地管理法的升级和再造,在建立国土空间规划体系后,现原则性规定国土空间规划编制要求和法律效力的《土地管理法》将不敷适用,以单一土地要素为规划标的的土地利用规划和用途管制亦将不合时宜,应以《国土空间开发保护法》取代《土地管理法》,建立统筹海陆空间、协调区域城乡发展、创新规划管制工具的国土空间开发保护规则体系。事实上,不仅《土地管理法》,《城乡规划法》亦应被国土空间规划立法所废止。我国土地利用规划仅划定土地的平面用途,城乡规划不得不在土地利用规划的基础上设定立体的开发建设强度,由此形成了“多规并立”的规划体系,并造成规划事权分割、土地利用的整体性和协调性差、规划冲突等弊端。国土空间规划欲实现“多规合一”,首先需整合的即是土地利用规划和城乡规划,《土地管理法》第18条第2款明确规定,“已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划”,以国土空间规划取代土地利用规划和城乡规划的意图至为明显。
1.2 《国土空间开发保护法》与《国土空间规划法》各自的调整范围
从国土空间规划和国土空间开发保护之间的逻辑关联出发,理想的模式是制定一部涵盖国土空间规划和国土空间用途管制的《国土空间开发保护法》。然而目前关于国土空间开发保护的理论储备和实践经验均较为贫乏,编纂一部实体法意义上的《国土空间开发保护法》时机尚未成熟;但在统筹推进自然资源资产产权制度改革背景下,整合山水林田湖草沙等国土空间开发保护利用规则又显得极为迫切,此乃立法规划将《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》先后分立的决策考量。只是在《国土空间规划法》尚未出台的情况下,国土空间用途管制将无所依从,国土空间规划如何编制、实施,规划分区如何划定,规划许可如何运行,在不同的规划分区实行何种程度的用途管制,是否对土地财产权利行使构成非正当限制以及如何补偿等等,均难有定论。如此一来,《国土空间开发保护法》抽离了国土空间规划和用途管制的实体法内涵,只能以形式意义上的框架法模式出台,对山水林田湖草沙等国土空间开发保护的规则进行原则性规定;国土空间规划的编制与实施、国土空间用途管制等实体内容,则留待《国土空间规划法》以实体法律的形式予以具体明确。
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《国土空间规划法》中空间规划制定的实体内容
2.1 充实国土空间规划制定的强制内容,体现其科学性
首先,将“三条控制线”划定纳入国土空间规划强制内容。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《规划意见》)要求在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)的基础上,科学有序划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界(简称“三条控制线”),但对于“三条控制线”的划定主体和审批程序并无具体规定。国土空间规划政策体系是在实践中摸索建立的,永久基本农田划定在先,甚至早于空间规划概念的提出;生态保护红线划定在后,是为应对我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化制约经济社会可持续发展所做的制度安排;城镇开发边界则是在一定时期内因应城镇发展需要,可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界,涉及城市、建制镇以及各类开发区等。尽管实践中各地永久基本农田和生态保护红线已部分划定,2021年修订的《土地管理法实施条例》仍要求国土空间规划统筹布局农业、生态、城镇等功能空间,划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界,可谓正确认识到“三条控制线”作为国土空间规划最重要的组成部分,应当是内嵌于国土空间规划编制程序的,一如在土地利用总体规划中划定农用地、建设用地和未利用地,在城乡规划中划定禁止、限制和适宜建设区域。
其次,在“双评价”的基础上,增加可持续性、住房需求评估等内容。《规划意见》要求在“双评价”基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,“双评价”被认为是构建国土空间的基本战略格局、实施功能分区的科学基础。事实上,在能够承载和适宜开发的前提下,还应当从可持续性、住房需求评估等方面增强国土空间规划的科学性,确保环境和自然资源可持续,满足城乡居民居住需求。随着城乡融合的不断推进,我国国土空间规划在促进职住均衡方面被寄予厚望,使更多城乡居民可得在工作地安居,离不开充分的政策性住房保障。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》明确国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点包括城镇政策性住房等的布局原则和标准,可谓正确认识到政策性住房布局的重要性,但规划布局应以科学的需求评估为前提,且贯穿于规划制定和实施始终,可考虑将住房需求评估纳入国土空间规划制定的强制性内容,以为政策性住房布局提供科学依据。
2.2 理顺国土空间规划审批的程序要件,强化其民主性
从土地利用到空间治理,规划的目的始终是为公共利益而对国土空间开发保护活动予以提前设计和积极干预,规划的制定和实施必然影响到土地财产权利的行使与保护,以及生活在其间的人们营造并维护公共生活空间的自主性。因此,规划的民主性是其合法性的重要来源。规划的民主性一方面直接地体现为规划制定过程中的公众参与,另一方面间接地表现在经由民主选举而产生的立法机关对规划的审议程序,后者又反过来赋予规划法定地位,强化其法定约束力。
首先,在国家立法层面明确市县级国土空间规划的编制内容和审批程序。“三条控制线”和乡村建设等空间实体边界恰恰是在市、县级国土空间规划中划定落实的,若将来的国土空间规划立法依循《规划意见》,不对市县级国土空间规划的编制内容和审批程序做具体明确的规定,而是交由省级政府自治,笔者认为将很难保证“三条控制线”的划定落实和严格实施,进而不利于国土空间规划核心目标与底线约束的实现。
其次,保留并拓展详细规划制定中的公众参与机制。详细规划的制定固然要在土地利用现状基础上,综合考虑城乡未来经济社会发展和居民的生产生活需要,体现规划基于公共利益目的限制土地财产权行使的必要性与合比例性,但亦应关注规划自身的民主性。新的《土地管理法》以公共利益限缩土地征收范围、允许集体经营性建设用地有条件入市、下放宅基地审批权限,城镇开发边界外村庄规划的制定和实施将决定增量建设用地的具体地块用途和开发建设强度,城镇开发边界内详细规划则主要影响存量建设用地的更新改造和功能布局。规划制定过程中的公众参与是其获得民主性的必要前提,而立法机关的审议在间接体现规划民主性的同时,直接赋予其强制约束力,二者均不可或缺。
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《国土空间规划法》中空间用途管制的制度要义
3.1 限制生态保护红线内开发建设活动
以国家公园为主体的自然保护地体系的形成,是对现有的各类自然保护地按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理、调整、优化归并的结果,若欲禁止人为活动,则必然涉及国有土地上设立的建设用地使用权或各类准物权收回以及集体土地所有权征收;若欲禁止开发性、生产性的建设活动,则可能导致土地财产权人无法按照原用途对土地为使用和收益,在严重性、持续性等方面造成对财产权本质的侵犯,尽管未予征收,但事实上产生如同征收的法律效果,超出财产权所应当承担的社会义务,构成应予补偿的过度限制。
3.2 提升永久基本农田转用或征收条件
2019年《土地管理法》修正后符合特定条件的集体经营性建设用地可得与同类用途的国有建设用地同等入市,永久基本农田划定提高了集体所有的农用地变更为建设用地的法定条件,加重了集体土地所有权人的权利负担。此外,永久基本农田划定的依据是耕地质量等自然禀赋,然而一旦划定则其转用或征收面临的条件更为严苛,此种基于公共利益产生的不均衡会造成特定农民集体财产权的特殊牺牲,且损害后果是严重的和不可期待的。因此无论集体所有耕地承包经营抑或统一经营,被划入永久基本农田均应得请求行政补偿。农民集体获得相应补偿后,可将补偿款在集体成员间分配,此乃集体土地所有权实现的题中之义,无需赘言。
3.3 统筹城镇开发边界内外用途管制
对于城镇开发边界内外的国有土地财产权而言,国家作为所有权主体和规划权主体具有的重合性特征,决定了上述限制即便对国有土地所有权构成特殊牺牲也毋需予以补偿,而国有建设用地使用权人的规划义务在建设用地使用权出让之时即以规划条件的形式予以明确。
对于城镇开发边界内外的集体土地财产权而言,统筹用途管制意味着城镇开发边界内城镇空间的集体建设用地可得与国有建设用地具备同等的开发强度,如此一来,集体土地在保障农村居民生存、居住和发展权益之外,产生的增值收益应当在国家、集体和成员之间公平分配。此外,同样是集体土地财产权,城镇开发边界外农业空间因主要承载农业产生功能,因而具有与城镇开发边界内城镇空间不同的开发建设强度,其一方面是由自然禀赋、历史发展和现实条件所共同决定的,具有科学性基础,另一方面因国土空间用途管制导致集体土地财产权行使受限,应当给予合理补偿,而具备了正当性依据。
3.4 建立国土空间用途管制行政补偿制度
如前所述,国土空间规划和用途管制对土地财产权的限制若超过其应当承担的社会义务,违反平等原则,造成个别人或者群体财产权的特别牺牲,且这种损害是严重的和不可期待的,则应当建立行政补偿制度,对因“三条控制线”划定限制土地财产权行使逾越必要限度给予充分合理补偿,包括耕地和永久基本农田保护补偿、生态保护补偿等。值得注意的是,2021年《土地管理法实施条例》修订要求建立耕地保护补偿制度,并授权自然资源主管部门会同有关部门规定耕地保护补偿的具体办法和实施步骤,耕地保护补偿制度正式进入立法视野;在相关办法制定过程中,需注意耕地保护补偿与永久基本农田保护补偿的独立性,前者补偿的是集体土地发展权益损失,后者矫正的是永久基本农田和非永久基本农田所有权人之间的利益失衡。
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结 语
规划并非价值中立的技术实践,其从根本上关涉对空间发展的伦理和道德判断,为使生活在其间的人们不仅仅因为出生地或者居住地而被限制获得良好居住环境、完善基础设施和公共服务、职业选择和就业保障等等更好条件的机会,达到矫正空间失衡、实现空间正义的目的。从土地利用总体规划到城乡规划、主体功能区规划再到国土空间规划,我国规划体制变革对于矫正城乡区域经济社会发展失衡、实现自然资源和生态环境可持续发展的逻辑进路已然明晰;在新冠疫情常态化和逆全球化的背景下,国土空间规划对生态保护、粮食安全和经济社会发展的关切正当其时,且犹如“三驾马车”并驾齐驱,不可偏废。为避免出现规划空白,国土空间规划体系构建在先而法律制定在后,当务之急仍是强化国土空间规划立法研究并加速其立法进程,尽快补足其合法性缺失。