随着我国步入新发展阶段和城镇化“下半场”，内外部形势发生了深刻变化，需要充分发挥省级行政单元的统筹力量、充分利用省级空间规划这项重要的公共政策工具实现高质量发展。本文全文刊载于《城市规划》2022年第 2 期，这里为文章导读形式，重点剖析了新阶段省级空间规划的重要使命和总体思路，欢迎分享。
作者信息：
董珂，博士，中国城市规划设计研究院副总规划师，绿色城市研究所所长，教授级高级城市规划师
01\ 省级空间规划的一般特征和时代要求
1.1 “中间性”规划的一般特征——发挥承上、拓中、启下作用
省级空间规划应当展现“中间性”规划的3种“能力”，即落实中央精神的贯彻能力、立足自身禀赋的创制能力、针对市县单元的统筹能力（图1）：
▲ 图1 省级空间规划的三种“能力”
资料来源：笔者自绘
1.2 内外部新形势下的时代要求——强化有为政府的作用
“有效市场”和“有为政府”共同构成了中国特色社会主义经济体制的两个侧面。近现代国内外治理经验表明，“有为政府”的效力边界在于弥补“市场失灵”的领域，而其干预程度则取决于内外部环境能在多大程度上让市场发挥有效作用。从长周期看，这种干预是随环境变化而变化的，没有固化的最优“档位”。
当前，内外部形势出现了新的变化，主要体现在：我国生态资源环境条件日趋严苛，世界正经历百年未有之大变局，人民对美好生活的需求与区域、城乡发展不平衡不充分的矛盾仍然突出。在上述形势下，“放权促竞争”的总体性优势正逐步转化为劣势，有可能导致应对危机的滞缓和负外部性的累积，有必要强化有为政府的作用，特别是发挥省级行政单元的统筹协调作用。
省级空间规划强化“有为政府”的领域聚焦在以下三方面：
（1）应对生态资源环境约束的统筹调控。包括：上下协同划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间控制线，横向协同控制水、能源、建设用地等重大资源的供给规模、强度和结构。
（2）应对百年未有之大变局的主动作为。包括：促进构建新发展格局，为创新驱动、发展现代产业体系、形成强大国内市场、推进区域协调发展和新型城镇化、全面推进乡村振兴、实行高水平对外开放等重大战略提供空间保障。
（3）应对人民美好生活需求的服务供给。包括：依托资源禀赋促进区域协同和城乡统筹，实现优势互补和差异化均衡发展，推进基本公共服务均等化，提供适应人口结构变化和需求变化的公共产品，构建广覆盖、深通达、高品质、绿色化的交通和市政基础设施网络，塑造富有魅力的自然景观和历史文化网络等。
02\ 省级国土空间规划的总体思路
2.1 国家视角：统筹发展与安全两件大事，确定发展目标战略
作为一个综合性规划，省级空间规划需要从安全与发展两个视角，“具体且特定”、而非“空泛且普适”地落实中央精神和国家战略。
分工落实“保障自然资源安全”的职责
我国陆域国土上各类资源的富集程度极不均匀。这一方面要求中央政府优化国土空间开发保护总体格局，将人类社会经济活动对自然资源本底的影响调整到扰动最小、利用效率最优的状态；另一方面也要求省级行政单元站在国家立场上将“各自恪守国家战略性资源”的使命和责任放在首位，并通过中央政府的统筹调配实现资源互济、要素互通。
1、分工落实农业安全责任
·以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，建设国家粮食安全产业带，实施高标准农田建设工程，实现“藏粮于地”。
·推动农业科技创新，加强农业与科技融合，加强农业科技创新，实现“藏粮于技”。
·大力发展现代种业，通过加强种质资源保护利用保障粮食安全。
·在平原地区推广农业机械化和现代化，提升农业生产效率和国际竞争力。
·对长江、黄河等重点流域严控农业面源污染。
2、分工落实生态安全责任
·在西部和北部地区筑牢生态安全屏障。
·在南方地区保持生物多样性、提升生态环境质量。
·在生态环境较好且较发达的地区推进生态产品价值实现的制度创新。
3、分工落实能源安全责任
·推进新能源革命和能源结构调整。加快西部、北部风、光发电基地建设，建立西北—东南的特高压输电通道；推进云贵川渝地区的水电基地建设；在沿海发达地区安全高效发展核电，并扩容远洋油气储备基地。
·提升城市的能源自给率。在城市内“化整为零”地发展“源-网-荷-储”相协调的新型供配电系统，逐步将城市转变为能源“供给—消费”自平衡地。
4、分工落实水资源安全责任
·守护黄河、长江这两条中华民族的母亲河、生命河。上游推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力；中游突出抓好水土保持和污染治理；下游重点保护三角洲湿地生态系统。
·处理好水资源和耕地资源的匹配关系。针对农业发达、水资源匮乏的省份，坚持以水定耕、推广节水农业，在有条件的地区实施休耕轮作、退出不稳定耕地，坚决遏制超采地下水。
分工落实“构建双循环新发展格局”的职责
构建新发展格局的重要举措是实现高端技术、产品和服务的进口替代（或备份），和基础产品、服务的国内、国际消化。在此要求之下，相较于传统城镇体系“三结构一网络”的成果表述，空间规划成果应重点识别和强化新发展格局中的四类功能空间（图2）。
1、“创新—生产空间”，发挥新型举国体制优势，布局综合性国家科学中心和区域性创新高地；同时推进产学研用深度融合，加强以企业应用为导向的共性技术平台建设；深入实施制造强国战略，强化工业“四基”，推动战略性新兴产业发展，打造未来技术应用场景。
2、“服务—消费空间”，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，建设世界级的生产性服务业中心；推动消费性服务业与人民群众多样化需求相匹配，提升传统消费、培育新型消费、适当增加公共消费，培育国际消费中心城市。
3、“门户—枢纽地区”，构建面向全球的高标准自由贸易区网络；推动全方位、多层次、宽领域的对外开放，识别并强化多向开放“扇面”。
4、“资源—市场通道”，对于短期内难以改变高对外依存度的资源，要在国际供应链上考虑供应来源和通道的备份方案，并提升国内的储藏、运输能力；对于国内一般性产能的消化，要站在广大发展中国家的立场上打造跨境产业链和利益共同体；促进国内大循环的供应链畅通，提升“资源地—生产地—消费地”的物流服务能力。
▲ 图2 四类功能空间在构建“双循环”格局中的意义
资料来源：笔者自绘
构建新发展格局一方面要求中央政府顺应客观规律，科学判定最适合发展上述功能的空间区域，促进财政、金融、土地、人才、公共服务、基础设施等要素向优势地区集聚；另一方面也要求省级行政单元站在国家立场上充分认识“各自发挥其优势功能”的使命和责任，在做大做强自身优势功能的同时摒弃同质竞争的一般功能，实现“壮士断腕、有舍有得”。
2.2 自身视角：顺应自然与经济两种规律，确定新型城镇化与乡村振兴模式
在贯彻中央精神、明确总体目标定位的同时，应赋予省级政府一定自由裁量权，使其能够根据本省自然地理条件、经济地理区位、发展阶段和技术水平的特殊性，做出创新性的制度安排，因地制宜地选择新型城镇化和乡村振兴道路。
提出适应当地自然与经济禀赋的城镇化空间模式
依据自然与经济禀赋特征，各省级行政单元应选择与之相适应的城镇化空间模式。包括以单中心或多个中心城市为核心的城镇化，以城市群、都市圈为核心的城镇化，以县城为重要载体的城镇化等。
提出适应当地地理与资源条件的乡村振兴模式
依据自然地理与资源条件，各省级行政单元应选择与之相适应的乡村振兴策略。包括：
·自然地形平坦，水、生态等资源较好的地区，应以农业机械化、规模化、自动化为目标，鼓励多种形式的适度规模经营，其中都市圈内的地区，推进农业都市化、休闲化、健康化，形成“乡村+农业+旅游”经营模式。
·自然地形平坦，水、生态等资源短缺脆弱的地区，应以农业节水化、设施化、绿色化为目标，发展节水农业和旱作农业，严控施肥量和农业面源污染，推进重点区域地下水保护与超采治理，健全耕地休耕轮作制度。
·自然地形崎岖，水、生态等资源较好的地区，应以农业精细化、生态化、智慧化为目标，发展绿色农产品、有机农产品和地理标志农产品，通过规模化营销和低成本物流打通特色农产品网络销售的最后“十公里”，依托区块链构建“从田头到餐桌”全程可追溯的优质农产品体系。
·自然地形崎岖，水、生态等资源短缺脆弱的地区，应以“人退、自然进”为根本出路，逐步退出不稳定耕地，推进生态移民搬迁，实施水土流失综合治理。
2.3 地方视角：运用政府与市场两股力量，实现资源优化配置
国家和区域的自然地理与资源条件是不均衡的，而人的发展诉求是普遍而均衡的，要处理好人与自然的关系，关键是认清“区域高水平均衡发展”内涵——它是指“人均综合发展水平”的均衡，而非“地均经济发展水平”的均衡。所谓“人均”的均衡，是指顺应自然地理与资源条件确定合理的人口总量和密度，即“以地和资源定人”，从而保障不同区域的人均发展水平基本相当；所谓“综合”的均衡，是以经济、社会、生态环境的综合发展水平而非经济水平为标准，实现不同区域的发展水平基本相当。省级行政单元应当顺应差异化的自然地理与资源条件，通过功能分工和优势互补，以“人均综合发展水平”为标准实现省域高水平均衡发展，这需要建立以主体功能区制度为核心的“政府公共政策闭环”。
另一方面，大国的国土空间治理需要“刚柔并济”。因为庞大的国家体量、复杂的行政层级都极易产生信息不对称，如仅依靠“自上而下、一扎到底”的刚性指标分配和边界划定，难以避免资源错配和挫伤地方积极性。因此，上位规划需要厘清上下级政府事权，对应上下级规划成果内容与深度，并建立各级规划的传导关系：既要把握“刚性”，守住底线和边界；又要预留“弹性”，调动下级政府的主动性和积极性。为更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，还需要顺应人民对美好生活需要、推动自然资源资产的保值增值，建立以要素自由流动为核心的“市场配置机制闭环”。
以主体功能区制度为核心的“政府公共政策闭环”
主体功能区制度的初衷，就是顺应自然地理与资源条件的非均衡性，选择差异化的目标战略和发展路径，并制定“激励相容”的政绩考核、政策补偿机制，从而实现“人地耦合”。在建立统一的空间规划体系之后，须完善“政府公共政策闭环”（图3），真正发挥政府在资源配置中的重要作用。
▲ 图3 空间规划体系中的“政府公共政策闭环”
资料来源：笔者自绘
1、主体功能分区。以第三次国土调查成果数据为基础，通过资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，优化主体功能分区。
2、差异功能分工。对国家级主体功能区进行“层级上的深化”（例如深化到乡镇层级）和“分类上的细化”（例如建立叠加型分类或二级分类）。
3、差异配置资源。依据深化细化的主体功能区，差异化配置资源，包括年度水资源消耗总量、碳排放总量，规划期内建设用地增量、耕地保有量、林地保有量、大陆自然岸线保有率等；差异化配置要素，包括重大交通和市政基础设施、区域性公共服务设施，各级保税区、开发区、高新技术园区等。
4、差异政绩考核。在原有的“9+1”政策体系基础上，强化政策的精准、有效发力，实现更好的激励相容。
5、差异政策补偿。健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制。
以要素自由流动为核心的“市场配置机制闭环”
资源优化配置仅依靠行政力量是不够的。唯有通过市场机制下的要素自由流动，方能实现空间格局和功能布局优化，也方能破解保护与发展的两难困境。在建立统一的空间规划体系之后，需创新“市场配置机制闭环”，发挥市场在资源配置中的决定性作用（图4）。
▲ 图4 空间规划体系中的“市场配置机制闭环”
资料来源：笔者自绘
1、创新权能：在符合空间规划和用途管制的前提下，赋予各类使用权人转让、出租、抵押、继承、入股等他项权利，创新自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式。
2、确权登记：按照科斯的制度经济学理论，产权明晰是实现资源优化配置的前提之一。在对自然资源的各项权能进行确权和登记、并纳入空间信息平台统一管理的基础上，通过各类权能的流转交易实现自然资源的保值增值。
3、规则分区：不同层级规划的功能和政策分区，可理解为对要素流动性的差异化制度安排，即通过规则分区来界定市场“有效/失灵”的边界，让“应流动的要素畅通流动，不应流动的要素严禁流动。”
4、市场交易：自然资源资产化管理的基本原则是让创造生态产品的行为“充分获利”，消耗生态产品的行为“充分付费”。这必须依托足够的市场规模和充分的竞争机制，方能推动真实而合理的价格形成。
5、配置优化：在市场机制能够发挥作用的地区和领域，通过自然资源的创新权能实现要素可流动，通过自然资源的确权登记实现产权明晰和充分计价，并建立成本较低、规模较大的资源交易市场，在此基础上形成充分反映市场供求关系的资源价格，以价格为杠杆推动自然资源的自由流动和优化配置，推动全社会形成生态优先、绿色发展的生产、生活方式。
03\ 总结
步入新发展阶段和城镇化“下半场”，内外部形势发生了深刻变化，需要充分发挥省级行政单元的统筹力量、充分利用省级空间规划这项重要的公共政策工具实现高质量发展。
省级空间规划应当站在国家视角，统筹安全与发展两件大事贯彻本省的“国家使命”和“主体功能”，在规划中落实总体目标与定位；应当站在自身视角，顺应自然与经济两种规律做出创新性的制度安排，在规划中确定新型城镇化与乡村振兴模式；应当站在市县视角，运用政府与市场两股力量实现资源优化配置，在规划中制定配套政策与机制，完善“政府公共政策闭环”和“市场配置机制闭环”。
