1.引言
长期以来，我国地下空间开发主要着眼于工程技术问题，“重技术、轻产权”，大量地下空间无法确权登记，存在潜在的产权纠纷与社会稳定隐患。以深圳市为例，尽管致力于打造立体城市的全球典范，但地铁建设工程所形成的多数地下空间仍未能确权登记。又如某单独选址的地下空间，考虑到地铁运营安全，需与相邻未出让的地下空间部分进行一体化设计和建设，由于缺乏政策依据支撑而陷入反复开挖之窘境。究其根源是基于平面思维认知的传统土地开发流程，尤其是土地一级开发制度无法满足现实行政管理之需要。
2020年6月，国务院印发《关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》（国函[2020]96号），提出“将三维地籍管理理念和技术方法纳入土地管理、开发建设和运营管理全过程，在土地立体化管理制度、政策、技术标准、信息平台、数据库等方面进行探索”。三维地籍用于注册、明晰和界定三维产权单元的空间权属，是当前地籍管理研究的热点领域。既有研究对三维地籍技术问题关注较多，但已意识到法律、组织与管理等非技术问题的重要性。目前，三维测绘与三维地籍技术进步使得精细化描述、界定与管理三维产权空间具备可行性，借助公示登记手段，推动实现建设用地使用权客体特定化。然而，这一技术思路在地下空间开发过程中面临诸多困境。基于此，本文拟以地下空间三维宗地划分为切入点，剖析平面土地一级开发的制度困局，进而引入“空间立体一级开发制度”，沿着工程手段实现地下空间建设用地使用权客体特定化，这对于化解当前地下空间开发利用与产权登记问题至关重要。
2.逻辑起点：地下空间三维宗地划分困难
2.1 地下空间三维宗地及其形成条件
宗地划分是土地利用与权籍管理的逻辑起点。在平面思维认知下，土地所有权人对其所有的土地，自古罗马法以来便享有“上穷天宇，下及地心”的垂直支配力，空间权被土地所有权所涵括，宗地划分仅需顾及地表土地利用的合理性。因而，基于平面思维认知的宗地是一个以平面切块方式形成的“二维宗地”，土地即“地皮”。然而，在地下空间立体开发情境下，由于垂直方向权属多元化，宗地划分需同时兼顾地表、地上、地下土地利用的功能完整性，以立体分层方式形成了上下有高度、前后有深度、左右有宽度的“三维宗地”。与二维宗地不同，三维宗地同时在水平和垂直面具有明确的法定边界，是对特定地理空间具有法律意义的占用。
那么，设立三维宗地应具备哪些条件呢？以某地下通道出让为例，该通道横跨市政道路并连接某公司两宗已取得建设用地使用权的地下建筑物，由于自然资源部门采取招拍挂方式出让，导致第三人最终取得建设用地使用权，后因该公司不配合且市政道路不具备地下开口条件而申请解除出让合同。从宗地划分角度看，根本原因是该地下通道所占空间不具备独立使用的出入条件。按照《不动产登记条例实施细则》（2015）第5条之规定，作为不动产单元的三维宗地，应当权属界线封闭且具有独立使用价值。《不动产登记操作规范》（2016）第1.3.1条进一步明确“独立使用价值的空间应当足以实现相应的用途，并可以独立利用”。本文认为，围绕“实现相应用途”和“独立利用”，三维宗地至少应具备如下条件：一是出入条件，包括独立设置的出入口、共有出入口或有条件设立通行地役权；二是给排水、供电、供冷、供热、通信、燃气与通风等市政接口条件；三是满足消防、地质环境、人民防空、不动产登记等相关要求；四是能够进行单体设计，满足相应用途的建筑层高要求等。
2.2 地下空间三维宗地划分面临的问题
物权法施行之前，我国地下空间开发以铁路、人防、军事等工程设施为主，少数经营性构建筑物附属于地表，较少独立设立地下宗地。考虑到产权设定是推动形成地下空间开发合理预期和城市精细化治理的基础条件，无论是公益性，还是经营性的地下单建工程，均应以三维宗地划分为基础，建立健全统一的权籍管理体系。但是，按照《规定》第25条“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，单建工程的产权范围由竣工验收后的工程建设范围所框定。显然，这一做法与物权法所确立的产权决定工程建设范围的基本要求相背离。
理顺产权设定与工程建设的逻辑关系，必须以基于立体城市理念的地下空间三维规划为前提，按照平面布局和竖向分层的双重管控要求，遵循合理、有效、便捷利用之原则，科学划分三维宗地，加快地下空间开发从工程思维向物权思维转换。实践中，三维宗地划分面临诸多挑战：（1）基于平面思维的城市地下空间规划难以实现有效的空间统筹和管制。多数城市总体规划中地下空间相关内容仍相当单薄，编制深度脱离工程建设实际需求，规划衔接性、有效性和可实施性不足，尤其是基于三维思维的立体规划理念并没有得到普遍接受和贯彻，无法实现在立体分层基础上“确权”、“确界”和“确用途”。（2）地质勘察是地下空间开发的前置程序，由于地下空间不可视性及地质环境条件的复杂性，导致所划三维空间能否满足开发条件存在不确定性。（3）自然资源部门对地下空间开发的基本现状及其空间分布掌握不足，难以确保所划三维宗地空间占有唯一性，与已出让用地间的产权空间冲突难以避免。如深圳某地下商业用地，自然资源部门在出让之前未能发现其与地下排水箱涵存在空间冲突，导致竞得人不得已申请解除出让合同。（4）在复合集约利用情景下，地下空间不同用途之间相互嵌套、高度关联，难以分割。若将不同用途空间剥离出来单独出让，则造成空间破碎化，难以独立具备三维宗地的设立条件，减损地下空间整体开发价值。设立共同宗又面临采取何种方式出让及其与现行土地出让制度的衔接问题。（5）缺乏针对不同用途地下空间建筑层高的技术标准，各地地下空间出让合同通常只约定建设层数。考虑到施工过程的不确定性和复杂性，设计方案由粗到细的渐进性调整将同步导致地下建构筑物实际占用空间的不确定性改变，在竣工验收之前难以确定产权空间的具体范围。
事实上，试图预先确定地下空间产权边界并划定三维宗地的努力大多宣告失败。从而使自然资源部门陷入“两难”：一方面依照法律规定，在地下空间建设用地使用权出让前，必须明确出让空间的具体范围，以实现客体特定化；另一方面产权空间范围的不确定性，必然导致划拨决定书或者建设用地使用权出让合同反复变更，大幅度降低了行政审批和开发建设效率。因而，实务中对于占据空间的竖向界线合同栏目多采取留白并事后填补的策略。
3.制度困局：现行土地一级开发制度的不适应性
传统管理架构中解决土地二级开发不确定问题的主要制度安排是“净地”供应和土地一级开发。然而，土地一级开发的“三通一平”等内容，本质上属于平面思维认知下面向地表土地利用活动的制度构建，能否适应地下空间立体开发之需要，有待进一步探究。
适用条件。在地表土地利用中，“三通一平”等活动是作为土地所有者的政府，为加快土地二级开发，在土地出让之前营造独立使用价值和动工开发条件的过程。因此，土地一级开发具有普适性和强制性特征。但在地下空间开发中，独立使用价值和动工开发条件通常仅靠自身无法得以全部满足，必须大量的、系统的借助于相邻不动产。如地下空间开发所牵涉的地表出入口、地面建筑承重、采光通风、给排水等需求主要由相邻地表土地所承载。亦即，地下空间动工开发的关键要素是协调纵向地块之间的开发次序和立体相邻空间利用关系，将他人土地上下之特定空间供自己便宜之使用，从而提高地下工程建设的安全性和经济性。
标准内容。在平面土地认知下，土地一级开发所要求的土地平整通常是通过工程手段对土地表层状况及构筑物进行改造或拆除，使得地表不存在明显的位置高差，以提供符合标准的建设用地整备工程。显然，这一技术标准是与二维宗地以水平界分、以面积度量、以二维多边形地籍模型为支撑的二维产权认知及其治理体系相适应的。然而，在地下空间立体开发情境下，作为“三度空间”的三维宗地，在水平方面和垂直方向均存在法定边界，其基础是一个封闭三维的空间，在空间上具有连续性，是三维地籍的最小单元。与三维宗地这一特征相适应，地下空间建设用地整备的技术标准在逻辑上是否转按三维空间来度量？从而，形成一个以水平和垂直面界分、以体积度量，并可随时进入施工状态的待出让三维空间。
用地性质。土地一级开发所形成的“净地”在拟定供地方案之前不具备规划用地性质。在地下空间立体开发情境下，由于产权边界是按照抽象后实体的几何形态来精细化描述的，通常与物理边界合而为一，导致建设用地整备所形成的待出让的三维空间，就其土建工程的外在形态而言，与土地二级开发已无本质区别。尤其是在已出让的地下空间开发过程中同步开展用地整备情形下，如前文论及的地铁车站明挖法施工过程中同步形成的额外围合空间及剩余空间，其与土地二级开发的边界已十分模糊。
资金来源。现行土地一级开发是作为国有土地所有权代表者市、县人民政府的法定义务，所需经费纳入财政预算。但地下空间立体开发情境下的土地一级开发是否属于政府资金配置方向则不无疑义。考虑到地下空间一级开发与二级开发边界的模糊性，纳入财政预算可能引发是否符合政府资金配置方向的忧虑，存在巨大廉政风险。
行政审批。土地一级开发主要参照政府投资类建设项目，按照“一书三证”的技术流程办理审批手续。这一流程对于地下空间的一级开发存在诸多不适应，框划地下空间一级开发工程实施的空间范围要求设计方案达到修建性详细规划深度，在用地主体缺位情况下，难以事先确定。同时，其最终范围也需根据工程实施需要进行渐进性调整，难以满足土地供应之条件，导致一级开发的后续规划报批环节受阻。更为关键的是，按照行政许可法和国务院有关改革要求，既有行政审批事项难以简单扩展适用于地下空间三维审批的需要。
显然，在地下空间立体开发情境下，土地一级开发的内涵与外延均已突破基于平面土地认知构建的土地一级开发的制度容纳空间，导致行政行为难以做到于法有据。
4.破解之道：引入空间立体一级开发制度
4.1 理论逻辑
针对前述地下空间三维宗地划分特点及现行土地一级开发的诸多不适应性，一个可行的方案是本着“立法主动适应改革和经济社会发展需要”原则，遵循现行制度建构背后的立法精神，吸收既往由工程框定产权范围做法的合理内核，构建基于三维思维认知的空间立体一级开发制度。
所谓空间立体一级开发，是指基于施工安全性、经济性及开发效率之考量，在已供应建设用地开发过程中，按照一体化设计和开发建设要求，针对未供应地下空间实施的土建预留工程。其理论逻辑是通过工程手段实现地下空间建设用地使用权客体特定化。如图1所示，作为地下建设用地使用权客体的土地空间，理论上存在两种可能形态：一是通过三维测绘、三维地籍等现代技术方法精细化描述空间范围，并藉由公示登记的法律手段，在技术层面构建的空间观念形态。由于不存在有体物遮蔽所形成的物理边界，本质上是一种虚拟的土地空间。尽管其在法律上也可实现建设用地使用权的客体区分，但由于前文论及的不确定性、复杂性与渐进性等原因，导致地下建筑空间营造陷入困境；二是藉由空间立体一级开发，通过合理规划、土方工程和市政工程等必要措施生产出作为“成品土地”的三维空间，将虚拟空间实体化，建构土地空间的物理形态。由于在实体上框定了建设用地使用权的客体范围，为地下空间建设用地使用权设立和建筑空间的精细化营造提供了便利条件。
图1 空间立体一级开发的理论逻辑示意
4.2 制度构建
构建空间立体一级开发制度的首要问题是明确法律定位。一方面，该制度与现行一级开发制度的问题指向与建构逻辑并无二致。空间立体一级开发的土建预留工程相当于现行土地一级开发的“三通一平”，所形成的空间也相当于完成“三通一平”开发后的待供应建设用地。另一方面，空间立体一级开发与土地二级开发在时序上存在继起性，两者外在形态的模糊性不足以掩盖其本质区别。“土地空间”与“建筑空间”的法律定位大相径庭：作为稀缺经济资源的土地空间，是一种自然的客观存在，并藉由空间立体一级开发形成待出让用地，是地下建设用地使用权的支配范围；建筑空间则是为满足生产生活需要，在土地空间所框设范围内，运用各种建筑要素与形式所人为构造的内部空间，因而其支配范围小于土地空间。与地表类比，空间立体一级开发形成的未供应地下空间，满足三维宗地条件，相当于地表土地；而土地二级开发的地下构建筑物空间，包括地下房屋、地下通道、地下共同沟等，则类似于地表建筑。因此，两者是完全不同的法律概念。
可见，空间立体一级开发本质上是作为国有土地所有权代表者的政府所实施的前期土地开发行为。根据《土地储备管理办法》第19条之规定，前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程实施单位。但在地下空间开发过程中，部分以土地二级开发为目的的地下空间施工建设活动同步存在空间立体一级开发，如前文论及的地铁车站明挖法施工情形，额外围合空间及剩余空间与已取得建设用地使用权的地铁功能区空间的建设，在时间和空间上均相互交织。若机械照搬上述规定，人为的将土地二级开发和空间立体一级开发割裂开来，在操作上难以实现。从施工便利性出发，建议将其直接委托给进行土地二级开发的相邻宗地建设用地使用权人一并实施，并在后者土地出让条件中明确空间立体一级开发的相关要求。
资金安排是空间立体一级开发的实施保障。建议修改《国有土地使用权出让收支管理办法》第15条之规定，明确“地下空间建设用地使用权在出让之前实施的土建预留工程建设支出，以及相关需要支付的银行贷款本息等支出，按照财政部门核定的预算安排”。然在修法之前，由于没有明确空间立体一级开发的法律地位，无法将空间立体一级开发成本直接按照现行“土地开发和市政配套设施费”的名目收缴。基于此，建议地方政府可明确由实施主体先行垫付，待该地下空间出让之后，再由实施主体与受让人签订空间立体一级开发补偿合同，在按规定缴纳土地出让金的同时，以工程竣工验收的审计结算价格为依据，向实施主体支付空间立体一级开发成本。
空间立体一级开发需要优化行政管理流程。基本思路是以空间管理为切入点，藉由三维思维赋予现行行政审批事项新的内涵，进一步简化行政审批环节，提高空间立体一级开发效率。具体来说：（1）由自然资源部门编制已供应建设用地与周边地下空间整体设计与统一建设方案。在此基础上，增设空间立体一级开发的三维空间建设范围线，明确空间立体一级开发工程实施范围和建设内容。（2）实施主体在三维空间建设范围线内进行工程设计，自然资源部门进行工程施工图设计审查，出具建设工程设计审查意见书，实施主体在开工前办理施工许可手续。（3）明确三维空间建设范围线和用地预审文件作为空间立体一级开发工程使用土地的证明文件，建设工程设计审查意见和施工许可证作为空间立体一级开发工程实施的证明文件。（4）空间立体一级开发工程完成后，原则上按已批施工图进行验收。考虑到地下空间立体一级开发的不可逆性与土地权利空间商品化的法律定位，在不涉及已出让用地的前提下，其最终空间范围可以按照土建预留工程的实际占用空间（含桩基）确定。
5.结论与讨论
空间立体一级开发是将三维地籍管理理念引入地下空间开发的制度创新探索。从土地一级开发到空间立体一级开发，不仅意味着从平面土地利用到土地立体利用的场景转换，也意味着制度建构逻辑的巨大差异。当人类土地利用不再局限于地表，尤其是地下空间成为人类可支配的稀缺资源，取得直接、独立和排他支配之法律地位，形成垂直方向土地利用方式与权属多元化之格局，使得基于平面思维的制度建构无法表达和承载空间利用信息，进而推动土地制度的三维思维化创新。
因此，空间立体一级开发与现行土地一级开发的制度建构存在明显的维度之别。空间立体一级开发回应地下空间开发的三维制度创新需求，一方面通过实施土建预留工程，明晰地下空间水平面和垂直面的法定边界范围，满足三维宗地设立条件，在物理上框定了地下空间建设用地使用权客体，从而化解了三维宗地划分与地下空间开发的不确定性、复杂性、渐进性等技术难题；另一方面，通过明确空间立体一级开发的法律地位，理顺地下空间开发流程与产权关系，为化解行政管理困境提供政策依据。事实上，地下空间立体一级开发的技术逻辑也同样适用于地上空间的利用情形。
地下空间立体开发是土地利用与产权管理范式的全新转换。由于缺乏配套技术标准和操作指引，民法典第345条关于建设用地使用权分层设立的条款事实上处于休眠状态。激活制度设计，需要从技术、管理和制度等多领域对土地管理全过程进行三维思维化创新。比如，破解地下空间产权管理困境，不仅需改变既往“重技术、轻产权”的思维惯性，还应从制度上明确地下空间供应方式，完善空间权利体系，创新产权冲突协调规则，引入三维空间规划、三维测绘和三维登记等技术支撑，这些都需要更为深入的研究。
文章作者：杜茎深，中共广东省委党校管理学教研部
