导 读
飞地经济作为一种特殊的经济地理空间现象,通过跨行政区域的共同开发和管理,实现了飞地双方的资源互补和合作共赢,对改善区域发展不平衡的局面产生了积极作用。传统的飞地经济模式基本都是由发达地区在欠发达地区设置产业空间,正愈来愈面临发展梯度转移的陷阱;而在创新驱动发展的时代背景下,以创新资源为导向的“创新型反向飞地”新模式正在一些地区兴起。通过模式与路径创新,“创新型反向飞地”能帮助欠发达地区形成局部创新优势,实现欠发达地区直接对接发达地区的跨梯度发展,这也为中国区域协调发展提供了一种新的可行路径。
作者:
胡航军,南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生
张京祥,南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师,中国城市规划学会常务理事,中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会主任委员,本文通信作者
引 言
历史、地理、政策等多方面的差异,造就了我国区域发展明显的不均衡格局,地区间难以突破的行政壁垒,进一步阻碍着整体的帕累托改进。作为我国经济发展过程所孕育的一种合作模式,飞地经济通过制度突破实现了跨行政区域的资源整合,为促进区域互利共赢与协调发展提供了新的思路。尽管在实践中,理想情况下的“先富带动后富”难以持续推进,甚至造成了欠发达地区廉价劳动力不断“帮扶”发达地区产业发展的“穷帮富”局面,但总体来说,飞地经济模式仍然为促进区域协调发展开辟了一条可行路径。
人类历史长河中任何的时代变革都是全新发展路径的开端,面向创新驱动发展的新时代,促进区域协调的经典范式也急需更新。创新通过将生产要素的新组合引入生产体系,打破了原有的经济发展轨道,进而解决经济发展中边际效益递减和要素资源瓶颈的两难问题,由此带来的巨大发展动力可以为解决区域发展失衡问题提供崭新的机遇。近年来在一些地区兴起的“创新型反向飞地”新模式,便是飞地经济在当下的内涵演进和模式创新:欠发达地区以创新人才、企业等创新要素为目标,反向在发达地区设立飞地平台,试图借助发达地区优越的要素聚集环境和飞地特殊的政策优惠引入科技创新资源,从而带动欠发达地区在某些领域实现技术赶超和跨越式发展。
传统的飞地经济模式有何问题?新的飞地经济模式缘何产生、预期效果如何?基于对这些基本问题的解答,结合若干实例观察,本文提出“创新型反向飞地”的概念并探索其模式创新,不仅可以丰富区域协调发展的既有路径,更为落后地区打造“先发优势”进而实现跨梯度发展提供了一种值得关注的可能。
01、传统飞地经济:万能钥匙还是梯度陷阱
1.1 飞地经济的概念起源和探索演进
飞地经济的概念建立在飞地这一特殊的人文地理现象之上。飞地原是指某一行政区位于其他行政区境内且不与本体空间毗连的土地,从域外土地延伸开来,广义的飞地也包括移民飞地、资源飞地、文化飞地等多种解释,飞地既可以存在于国家之间,也可以存在于某一国家的不同行政区域之间,其本质是与周边地区特征不同的特定地理区域。21世纪以来,中国地方经济的持续增长、资源环境与空间保障的趋紧、区域比较优势的变化,使得飞地与产业经济发展发生了“化学反应”,形成了许多具有中国特色的飞地经济模式。在飞地经济中,两个互相独立且发展水平不同的地区打破行政区划的限制,通过跨地域的经济开发和行政管理,一定程度上实现两地的资源互补与合作共赢。
东部沿海发达地区作为我国发展转型升级过程中的排头兵,积累了丰富的飞地经济实践经验,如以产业转移为动力的江阴-靖江产业园区、以空间集约发展为动因的厦门同安工业集中区、以优势互补为契机的大连长海(皮口)工业园区、以拓展城市产业空间为主要原因的深汕合作区、以对口帮扶为目的的宁淮(南京-淮安)特别合作区等等。为进一步促进飞地经济的良性发展,2017年国家八部门联合出台了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,提出通过创新飞地经济合作机制以推进区域协同发展,并从完善合作机制、强化资源高效集约节约利用、加快统一市场建设等方面给出了具体的指导意见,在可预见的将来,类似的跨区域合作模式会受到越来越多的青睐。
1.2 传统飞地经济产生的理论解释
飞地经济缘何能够产生并推进?这需要从理论上剖析其产生和存在的依据,其中最重要的是区域比较优势理论和区域经济发展梯度转移理论。
(1)区域比较优势理论。
建立在大卫·李嘉图的比较优势理论和俄林的要素禀赋理论的基础上,区域比较优势理论揭示了不同区域比较优势对资源配置的作用,不仅能用于回答国际分工定位的问题,也能应用于一国的区域经济发展之中。该理论认为,区域间生产要素禀赋的比较优势差异和外部经济的差异造就了资源配置效益的不同,因此,不同的地区应当充分发挥自身比较优势,从而发展自己并促进系统整体效率的提高。作为西方理论的中国化产物,飞地经济双方正是在资源互补的基础上实现了合作共赢——“飞出地”充分发挥资金、项目、人才和管理制度等优势,避免了土地资源不足、生产要素价格上升等带来的绝对优势减弱;“飞入地”则充分发挥土地、劳动力等价格优势,引入发展所需的驱动要素。这一产业合作、转移过程可以用简化的边际效用曲线模型来解释(图1)。具体来说, 图中的横轴代表发展阶段的变化,纵轴则代表了进一步扩大生产的边际效用,曲线P0代表了资本等传统要素投入的边际效用变化,而曲线C0代表了土地、劳动力等成本的相对边际效用(成本越小,相对边际效用越大)。随着发展阶段的不停演进,生产成本的快速上升使得一般产业在发达地区进行再生产的总体边际效用反倒小于欠发达地区(PH+CH<CL+PL),其中蕴含的效用差异使以飞地经济为载体进行的产业转移得以实现。
(2)区域经济发展梯度转移理论。
20世纪下半叶,弗农等人提出工业生产生命周期理论,认为产品和有机体一样,具有形成、成长、成熟、衰退四个阶段。不同技术水平的国家存在产品周期上的差距,进而决定了国际贸易竞争力的不同。将这一理论引入到区域经济学中,就形成了区域经济发展梯度转移理论,认为区域经济的发展取决于主导产业在工业生命周期中所处的阶段,主导产业部门处于产品创新阶段的区域是具有发展潜力的高梯度区域,而主导产业部门处于产品衰退阶段的区域是低梯度区域。随着时间的推移和社会的发展,生产活动逐渐从高梯度地区向低梯度地区转移。以此为基础,1980年代初国内学者提出了“梯度理论”这一经济发展战略,指导了几十年以来中国区域经济宏观发展的战略方向,帮助我国实现了自东向西的崛起式发展。根据梯度转移理论的指导,经济活力强、新陈代谢快的发达地区,采取飞地经济的模式,将业已成熟的产业转移到欠发达地区,不仅带动了区域整体的经济发展,同时也提高了自身研发部门的边际生产效率。
1.3 理论背后的实践困境及梯度陷阱
在区域经济达到一定的发展水平之后,依照经典理论应当发生高梯度地区向低梯度地区的大规模产业转移。在此过程中,飞地经济模式既能为发达地区转型发展提供腹地,又可以帮助欠发达地区实现快速发展,理论上是解决区域发展不均衡的“万能钥匙”。然而,事实上产业转移滞缓,以产业转移为主要动力之一的飞地经济模式自然也难以大规模推行,政策的优惠和制度的突破并没有带来理想的协调发展局面。实践与理论的脱节,使得人们有必要认识到理论背后隐藏的制约因素与梯度陷阱。
一方面,劳动力自由流动和二元城乡制度造成转移动力不足,进而制约飞地经济的实践推进。在劳动力难以自由流动的经济空间(如不同国家之间),资本将由劳动力成本高的地区流向成本低的地区,继而引发资本和产业的跨域转移。然而,我国却总体形成了劳动力迁就资本流动的局面。近些年,虽然落后地区的人口有所回流,但2020年生活在东部地区的流动人口占全国流动人口的比例仍高达75.7%,大部分的产业和流动劳动力依然集聚在东部发达地区。要素供给的巨大弹性使得实际的成本曲线远比理想中缓和(图1中的过程1-1导致PH+CH’>CL+PL),发达地区劳动密集型企业可以源源不断地使用中西部地区的廉价劳动力,最终造成的是产业转移动力不足、区域发展差距扩大。
另一方面,发展的滞后锁定和经济的宏观制约造成了飞地经济的不可持续。近年来随着国际国内贸易环境、要素比较优势的变化,高低梯度地区之间的差价效益持续减弱,许多初级产业直接向其他发展中国家转移的趋势愈发明显。即使突破制度约束、产业集群粘性、政府利益竞争等诸多现实障碍,飞地经济也未必能带来低梯度地区的产业升级,现实的景象常常是发达地区“腾笼换鸟”,将劳动密集型的初级产业转移到欠发达地区,为自身发展高级产业提供支撑。循环往复,欠发达地区始终存在发展的滞后性,既有的产业分工格局难以得到改变,区域间的梯度差异仍将持续。
由此可见,在制度、规律和宏观环境等共同作用之下,传统的飞地经济模式难以进行大规模的推广,同时面临发展转移的梯度陷阱。未来单一强调顺应梯度的发展转移,可能导致低端生产要素不断向欠发达地区聚集,而高端生产要素则进一步被发达地区吸纳,最后陷入“马太效应”的困境。为突破实践的困境和理论的陷阱,飞地经济在模式与路径上必须进行一些因地制宜、因时而动的创新。
02、创新驱动发展背景下飞地经济的创新重构
2.1“反向飞地”的基本类型与创新嬗变
不同于从发达国家向发展中国家扩散创新的传统路径,21世纪以来兴起的“反向创新”为新兴市场本土创新进而在发达市场形成竞争优势提供了机遇。相应地,在飞地经济相关实践中,也出现了一些欠发达地区主动进入发达地区发展飞地园区的现象,浙江的金华-磐安扶贫开发区、四川的成都-阿坝工业园区等,都是这类“反向飞地”的典型代表。磐安、阿坝受限于地理区位、发展水平和环境约束,将资金和项目引入发达地区进行共同开发和管理,实现了两地经济和生态效益的双赢。与“反向创新”不同的是,这类以扶贫开发为导向的“反向飞地”虽然能帮助飞出地跳出限制、脱贫发展,但资源要素在发达地区的聚集也使得飞地经济的增长极效应难以辐射欠发达地区,存在着异地开发和本土发展之间难以解决的悖论。
近年来,创新型经济日益成为推动国家、城市持续发展的关键因素,在创新驱动发展的新时代背景之下,“反向飞地”模式也被赋予了新的内涵。在沿海经济发达地区,以浙江衢州(杭州)海创园为代表的“创新型反向飞地”正在蓬勃兴起,继而引发不少其他县市纷纷效仿,在杭州、上海、北京等地设立飞地园区(表1)。诸如“研发在杭州,生产在衢州”等口号的背后,蕴含着欠发达地区企图通过创新要素在异地空间的聚集、跃迁,实现带动本土产业升级与经济发展的新愿景。传统的飞地经济进行的是项目、资金等和土地、劳动力等初级生产要素之间的交易,往往伴随着大规模连片的空间开发行为,在空间上主要表现为市郊型的经济开发区。与之相比,“创新型反向飞地”的内涵与模式发生了巨大的变化(图2)——欠发达地区主动在发达地区引智借势,反向设立飞地园区引流创新人才与企业,实现研发与生产跨地区联动,进而促进产业升级、区域协调发展的区域经济合作模式。飞出地往往只需要集中楼宇等有限规模的场地,就能为创新人才和企业提供孵化平台,最终实现建立在存量消化基础上的项目引进与空间开发(图3,图4)。例如位于杭州未来科技城的衢州海创园,在一期占地约1.67hm2(25亩)的情况下,已引入若干名海内外高层次人才和70多家科创企业,其中两家已经将生产制造环节落地衢州进行规模化生产,而长兴UNI科创森林所租赁的楼宇中聚集着30多家创新企业,其中5家规上企业已经将生产制造环节布局长兴。
2.2“创新型反向飞地”产生的总体动因
与传统经济增长模式不同,创新型经济重构了城市发展的逻辑,从传统的“业兴人、人兴城”转变到“城兴人、人兴业”:政府提升城市品质,提供良好的创新环境和丰厚的创新激励;创新人群“用脚投票”,集聚在生活品质高、能实现自我价值的地区;创新企业追随人才,依据经济理性寻求创新经济的聚集效应。最终的结果便是发达地区吸纳各类创新要素形成“创新高地”,欠发达地区持续流出资源成为“创新盆地”。在此背景下,欠发达地区的地方政府为了摆脱几十年来“土地金融”式的增长模式,寻求在空间资源趋紧的未来可持续地经营城市和提升城市竞争力,不得不主动采取跨域合作的方式,从外部引入创新资源,助力自身的转型发展。在新的合作过程中,作为飞入地的发达地区尽管成为了较为被动的一方,但考虑到创新活动的聚集效应、存量空间的消化利用,以及特殊合作模式下能够流转得到的土地指标等预期收益,支持相关飞地建设事实上也成为了飞入地的基本态度。
如果说创新时代固化的梯度差异催生了飞地经济模式的创新,那么与市场现实需求的相向而行则进一步推动了“创新型反向飞地”的不断落地运行(图5)。近年来,许多中小城市面临着人口流失、实体凋敝等问题,而在人口激增的深圳、杭州等大城市,众多小微创新企业却面临着激烈的竞争挤压。发达地区日益上升的竞争压力与要素价格,使得部分人才、企业在市场理性的驱使下试图寻找发展的新平台,在技术进步打破地理邻近性的限定之后,“创新型反向飞地”这一新模式正好迎合了这部分人才和企业的需求——飞出地不仅能为初创企业提供租金、税收与社保优惠,更为一些企业后续扩大生产提供了异地低成本的发展环境。
不同的发展逻辑也根本上改变了飞地经济模式中的比较优势差异(图6),进而限定出飞地建设的反向路径。一方面,人才技术等创新投入带来的边际效用在当前阶段呈现出指数上升的态势(曲线P0);另一方面,创新活动对空间载体的灵活、弹性需求使得相关成本缓慢上升,相应的相对边际效用曲线也较为平缓(曲线C0)。假设按照传统飞地经济模式进行正向的创新转移(过程2-1),尽管通信网络、交通设施的发展让创新能够跨域流动,但部分创新人才与技术转移所创造的效用常常也因为创新网络关系断裂而产生损耗(过程2-2),最终欠发达地区叠加形成的总边际效用反而不如发达地区(PH+CH>CL+PL″)。因此,传统模式中的正向转移不仅失去了重要的源动力,也不符合梯度理论中的发展周期规律。想要实现本土经济的创新转型,欠发达地区不得不通过在发达地区设立“前沿阵地”,对各种创新要素进行反向主动引智。
03、创新型反向飞地模式创新与跨梯度发展
3.1“创新型反向飞地”的模式创新
(1)从实体转移到创新资源的流动链接
传统飞地经济中,欠发达的飞入地通过提供土地、劳动力等资源短期内换取飞出地劳动、资源密集型产业的实体转移,以超前的空间消费和环境代价换取城市的快速发展,本质上是一种急功近利的增长主义发展路径。但在“创新型反向飞地”新模式中,欠发达地区不再着眼于短期收益,而是面向创新人才、创新企业,主动为“引凤入巢”暖巢,瞄准的正是创新驱动发展时代的核心发展要素带来的持续收益。不同于20世纪八九十年代从上海奔赴长三角各个城镇,为大批乡镇企业带去先进技术和管理理念的“星期天工程师”,移动互联网和现代基础设施支撑下的“流空间”进一步改变了市场协作与要素流动的规律,支撑了创新企业的孵化研发与规模生产在空间上的分离,而“创新型反向飞地”这一平台恰好为各类要素的跨域自由流动提供了全方位的保障。
以衢州海创园为例,园区不仅给小微创新公司提供税收返还优惠政策和低于市场租金价格的场地,更是借由与杭州的合作协议满足了人才“同城同待遇”的需求(海创园内的公司注册地虽然均在衢州,但飞地为员工提供杭州和衢州双重的优惠待遇和社保政策)。同时,衢州政府通过建立包括管委会、国资委、领导专班和辅助运营第三方公司在内的完整管理架构,为企业的引进、孵化、行政服务与回流建设等一系列招商引才过程提供全生命周期的服务,诸如此类契合初创企业需求的举措与政策利好,为欠发达地区吸引高端创新资源提供了良好的环境。此外,类似的飞地园区也能帮助落后地区的本地龙头企业“走出来”,在发达地区设立研发创新中心,为其转型和再发展提供有力支持。从传统实体产业的转移,到当下创新要素的流动,“创新型反向飞地”不仅为欠发达地区培育良性的创新氛围与竞争动力提供了初始平台,更能通过促进创新要素的跨域流动,加快区域创新网络的形成,实现创新极化与扩散效应之间的改进平衡,释放落后地区的后发优势。
(2)从空间扩张到面向创新的存量消化
以较大规模产业转移为特征之一的传统飞地经济,常常伴随着大规模的资金投入和空间建设活动,动则数十平方公里的开发园区,不仅容易带来“高投入、低产出、高消耗、低效益”的问题,也制约了飞入地未来的再发展。与此同时,在强调约束性的国土空间规划时代,空间扩张式的城市发展范式已成过去,传统飞地经济所需的空间载体已很难落实,但对空间规模并不敏感的“创新型反向飞地”模式,却正好迎合了城市走向存量更新与创新内城化的时代趋势。对飞入地而言,“创新型反向飞地”所需的多是满足研发功能的小规模场地,面向创新人才与企业的不同需求,提供包括办公楼宇、休闲商业设施、共享中试车间等在内的功能混合空间。本文为“规划师笔记”精选文章。飞地园区不仅没有挤占发达地区有限的土地资源,反而帮助其消化了存量楼宇资源,在杭州滨江区租赁闲置办公楼的慈溪创新创意飞地就是代表之一。对飞出地而言,经过筛选、孵化后回流到本地进行生产的企业并不会大幅改变城市的结构和规模,而主要是通过盘活闲置工业厂房和对接现有产业开发园区的方式,以“嵌入式”和“拼贴式”的发展姿态融入当地格局。例如长兴UNI科创森林飞地便与长兴国家大学科技园和长兴国家级经济开发区对接,前者的园区布局在长兴高铁站周边,以满足中小型企业的交通往来需求,后者则对接需要更大面积厂房的大型企业(图7)。
(3)围绕资源置换的合作路径创新
传统飞地经济中,飞地双方拿出各自富余的生产要素,进行飞地园区的合作开发和管理,实际上是一种飞入地以土地使用权置换飞出地的项目、资金等要素的发展模式,呈现出实体空间建设与虚拟要素聚集在同一空间内并发的特征。新的飞地模式则在围绕资源置换的合作路径上进行了创新:以衢州海创园为例,由于杭州的建设用地指标相对其发展速度来说极度稀缺,而衢州并没有大量的空间建设需求,通过在丘陵山地进行土地整备所富余的水田指标在当地无法得到充分利用,于是在上层政府的牵头下双方达成合作协议,为了满足耕地占补平衡的要求,衢州拿出多余的指标置换飞地建设所需的用地,使得土地资源稀缺的杭州获得了发展空间,而衢州则通过富余的土地指标换取了长期的引才平台。在从土地使用权换项目,到土地发展权换引智平台的过程中,“创新型反向飞地”在操作路径上的创新最大化了区域资源的利用效率——不仅通过改变飞地双方的土地资源格局,使发达地区获得再发展的空间资本,同时也帮助欠发达地区实现了从空间扩张到创新发展的转型。
3.2 模式创新下的跨梯度发展路径
如前所述,传统飞地经济模式面临发展梯度转移的陷阱,欠发达地区难以实现对发达地区的局部赶超。在新的时代背景下,创新产业和人群依然聚集在发达地区,未来倘若仅仅依靠高梯度地区向低梯度地区的固定转移,欠发达地区也将继续陷入创新能力持续滞后的困境。为了解决梯度转移中“落后的增长”的问题,1980年代郭凡生等国内学者曾提出“反梯度发展”理论,认为在国外先进技术和资金向国内的转移过程中,有相当一部分会跨越沿海发达地区,直接向内地和西部欠发达地区转移,这些地方形成后发优势之后,可以将先进技术向发达地区反向转移。然而,国际的复杂环境使得直接引入国外技术、资金来实现反梯度发展,既难持续又充满风险。在双循环的新发展格局之下,“创新型反向飞地”通过目标导向、空间载体、操作路径等方面的模式创新,不仅使得飞地经济更加契合国土空间规划的时代内涵,而且提供了一条以创新要素内循环为主要动力的跨梯度发展路径。在此路径中,欠发达地区可以根据自身产业基础,选择性地引入创新企业和人才,吸纳先进技术并壮大自身优势产业,形成对本地化、特色化的创新产业集群发展的支撑。在此基础之上,主导产业某些领域的技术突变所创造的局部创新优势就能成为发挥增长极效应的“黑马”,帮助欠发达地区跨越梯度转移陷阱,实现后来居上的跨梯度发展,最终促进区域协调发展,现实中大量“创新型反向飞地”的浮现,似乎也充分展示了这一路径的可行性。
04、延伸思考与讨论
在上文对“创新型反向飞地”的成因与模式机制进行分析的基础上,面向日趋丰富的飞地建设工作,有必要进一步围绕实践中的若干关键问题进行进一步的思考与政策讨论。
4.1 飞地发展需要立足区域层面进行协调与谋划
“创新型反向飞地”新模式不仅是浙江省推动山海协作的重要平台,也在日前印发的沪苏浙城市结对合作帮扶皖北等政策文件中被提及,为了引流潜在的创新资源,欠发达地区的地方政府围绕飞地建设展开了新一轮的竞争与赶超。然而作为一种具有中国特色的“再分配”模式,相关的规划建设并非有序,例如,为了吸引人才而提供盲目激进的政策优惠、没有关注到飞地之间资源错配等等问题,这些都制约着飞地效益的充分发挥。区域层面的治理水平决定了区域创新的总体水平,因此为了更好地促进区域协同创新,有必要跳脱局限于飞地双方的研究视角,立足区域层面进行飞地发展的整体谋划与协调,包括开展“创新型反向飞地”相关战略规划研究,将其作为省域国土空间规划中促进区域协调发展的重要支撑;建立多元主体参与的飞地协调机制,为后续适应实际需求的变化与调节各类矛盾提供磋商对话的平台;根据不同地区的产业特征、发展阶段进行定向结对,形成多层次、网络化的飞地合作关系,促进创新要素在区域范围内的均衡配置等。
4.2 解决利益分配问题依然是推进飞地实践的关键
在过去的飞地经济模式中,双方形成了以税收、GDP分成为具体表征的利益分配方式,新的飞地模式尽管进行了资源互换、利益分配方式的重构,但解决潜在的分配不均问题仍然是推进相关实践绕不开的主旋律。以衢州海创园为代表的自上而下推动形成的飞地,在协作框架约束下虽然较好地完成了利益交换,但园区囊括了企业未来的税收收益,飞入地则面临持续流失资源而无远期回报的尴尬局面;而以长兴科创森林为代表的自下而上形成的飞地,缺乏与飞入地的正式合作协议,单向的资源引流使得飞入地在利益分配时被边缘化,加剧了双方的摩擦与冲突风险。因此,未来有必要对各类飞地,进行正规化、制度化的约束,不仅需要建立特殊的税收分配制度,更要重视政府间协调保障机制的完善,适时地进行冲突的解决与问题的调适,从而避免飞地面临“从典范到冲突”的深刻教训。
4.3 关注相关配套制度与柔性环境的革新
创新要素在发达地区的聚集是当前发展阶段必须直面的基本趋势,想要反向、逆梯度地进行引智并提升欠发达地区的自主创新能力,就必须重视与之相适应的制度配套创新与柔性环境建设。为了支持创新要素在飞地双方的跨域流动,要在过去“地方行政割据”的社保、税收等政策层面进行制度突破,更好地消解人员、产业自由流动的制度阻力。同时,面向复杂且灵活的创新需求,相关飞地的建设需要更多引入市场化的力量予以支撑,充分发挥技术经纪人、创新技术驿站、孵化运营公司等专业机构在企业孵化、技术对接与转移中的积极作用。最后值得注意的是,创新人才和企业的回流并不意味着本地可持续创新能力的形成,从“为我所用”到“我为我用”“我为它用”,飞入地不仅要在空间供给上考虑到相关需求的满足,更要从加强产学研配套协作、培育良好的创新政策环境等方面进行全盘的考虑与营建。
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