一、编制背景与过程
2020年6月2日习近平总书记在主持召开的专家学者座谈会上指出,构建强大的公共卫生体系,切实为维护人民健康提供有力保障,要把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程、各环节。
2020年5月,自然资源部积极推动开展《城乡公共卫生应急空间规划规范》(以下简称《规范》)编制工作,以指导国家和地方国土空间规划编制、完善公共卫生体系建设。《规范》编制历时2年多,编制过程中注重多专业合作,邀请了包括卫生健康、气象科学和医疗建筑领域的专家和机构参与。同时广泛征求了国务院相关部委、地方主管部门、国内多领域研究机构及知名专家的意见,共收集到意见建议312条。《规范》对反馈意见建议认真研判、修改完善。2023年4月19日,经自然资源部批准发布。
《规范》作为国内第一个专门针对公共卫生应急空间制定的行业标准,注重城乡公共卫生应急空间需要,在总结现有各类医疗设施标准的基础上,充实和完善了卫生应急空间的规划标准,特别是平急结合空间的规划标准,填补了该领域的标准空白,对于完善公共卫生体系和保障公共卫生应急空间具有重大意义。
二、《规范》编制思路
《规范》作为各级各类国土空间规划中城乡公共卫生应急空间规划配置的技术规范,围绕我国公共卫生应急体系不健全、现行标准不适应、平急转换空间规划预控不足等问题,重点从四个方面开展编制工作。
一是落实党中央对健康中国建设的要求。贯彻习近平总书记“以人民为中心”的思想,落实“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”的要求,加强空间资源统筹保障,注重公共卫生体系与国土空间规划的衔接,明确城乡公共卫生应急空间构成、规划布局原则、配置标准,支撑重大疫情防控救治体系和应急能力建设,提升城乡公共卫生应急空间治理水平,助力健康中国建设。
二是建立和完善公共卫生应急空间体系。着眼建立健全公共卫生服务体系和改革完善重大疫情防控救治体系,强调区域协同、统筹城乡、延伸基层,从公共卫生应急空间的预防与救治、应急设施的日常运行与应急使用、用地的预控与管控、物资的储备与运输等方面,建立“六级四类”的公共卫生应急空间体系。“六级”即国家级、省级、市级、县级、街道(乡镇)级、社区(村)级等六级,“四类”即疾病预防控制应急空间、医疗救治应急空间、平急结合空间和公共卫生应急保障空间。
三是强化公共卫生应急空间平急结合。突出空间资源的平急利用、复合使用和高效利用,尽量利用现状设施开展应急处置,高效使用存量空间,严格控制增量空间,提高节约集约用地水平。统筹日常健康和公共卫生应急空间需要,综合考虑平时和应急时各类设施与空间的功能转化要求,完善城乡应急空间治理网络,县级及以上公共卫生应急空间主要突出服务辖区全域、统筹城乡的应急保障需要,基层公共卫生应急空间重点突出应急哨点功能,兼具日常基本健康服务功能。
四是明确公共卫生应急空间的配置标准。按照行政等级、实际服务管理人口规模,对各级各类公共卫生应急空间提出配置标准;按照“补短板、堵漏洞、强弱项”的原则,不仅对城市区域,还对农村乡镇卫生设施等薄弱环节进行完善,着力提升公共卫生应急治理水平,助推城市更新行动和乡村振兴战略,实现城乡宜居宜业高质量发展。在标准设定中,还注重与各类医疗卫生设施规划配置标准以及防灾、避难等规划标准的衔接,强化应急空间与其他城乡空间的统筹协调。
三、《规范》主要内容
《规范》内容包括前言、引言、正文、附录和参考文献。正文部分共九章,第一至三章明确了《规范》的适用范围、引用文件、基本术语,第四章规定了本规范的通用原则与工作要求,第五章明确了公共卫生应急空间的分级分类体系,第六至九章是《规范》的主体内容,重点明确了疾病预防控制应急空间、医疗救治应急空间、平急结合空间、公共卫生应急保障空间的分级分类、规划原则及配置标准。
(一)疾病预防控制应急空间
疾病预防控制空间是指提供流行病学调查、监测预警、风险评估、现场快速检测和实验室检测、卫生学处置、科学研究、培训演练等应急响应和预防所需要的用地和设施,具体包括疾病预防控制中心、基层医疗卫生机构、其他疾病预防控制应急空间,是公共卫生应急防控的前端环节。
《规范》明确,疾病预防控制中心除应具备日常公共卫生管理功能外,还应满足应急物资发放、工作人员住宿隔离等需要,以及配置可快速转换的多功能厅、会议室、培训场地等室内外空间。基层医疗卫生机构兼具疾病预防控制和医疗救治的双重应急职能,处在疾病防控的第一线,应配置预检分诊点、发热诊室、隔离点、转运场所等功能空间。疾病预防控制中心根据省级、市级、县级三个级别各设置一处,考虑实际服务管理人口规模较大、服务距离较远可增设中心或分中心。其具体配置指标综合考虑服务人口对应的空间需求、新增的应急功能空间以及功能转换所需要的空间三个方面。同时,规定了社区卫生服务中心、社区卫生服务站、乡镇卫生院、村卫生室等设施的应急功能配置要求。
(二)医疗救治应急空间
医疗救治应急空间是指用于收治患者的医疗用地和设施,包括院前医疗急救、传染病防治基地、应急定点医院、应急后备医院、基层医疗卫生机构、国家紧急医学救援基地、传染病医院和其他医疗救治应急空间。各类医疗救治应急空间分别承担应急状态下各类患者集中救治和应急物资集中储备的任务。
《规范》明确,按照医疗救治应急空间患者疾病类型和病情进展情况进行分级、分层、分流的救治原则,综合平时和应急状态下的功能转换需要,将传染病区分为固定传染病区、可转换病区和临时传染病区三类,对相应病区的基本床位、可转换床位和可扩展床位提出了每万人床位数的指标控制要求,并在现行相关标准基础上,对各类医疗救治应急空间的用地规模、建筑面积、配套设施等空间配置标准进行了补充完善,从而提升应急医疗救治能力,加强应急救治服务水平。
(三)平急结合空间
平急结合空间是指平时为绿地、广场、露天停车场等开敞场地,体育馆、展览中心、宾馆、酒店、度假村等公共设施,以及规划的公共卫生应急预控用地,在应急状态下可快速转换为公共卫生应急空间的用地和设施,具体包括平急结合设施、平急结合场地、公共卫生应急预控用地三种类型,是公共卫生防控救治的重要补充。
《规范》明确,平急结合空间应与重要的医疗救治应急空间有便捷的交通联系,方便转运救治。平急结合设施宜选择大空间、大容量且有宽敞室外空间的公共设施,平急结合场地内应避免分散种植高大乔木或固定支架构建筑物,应急预控用地应位于城市常年主导下风向、水源保护区的下游。平急结合设施每个县(区)配置不少于一处,城市口岸地区和实际服务管理人口超过50万人的县(区)应增设。平急结合场地分为四级,不同级别平急结合场地应满足的配置标准与配置功能。同时,提出了省会城市、市区实际服务管理人口500万以上的城市,以及其他口岸城市公共卫生应急预控用地面积标准。
(四)公共卫生应急保障空间
公共卫生应急保障空间是指用于保障公共卫生应急情况下生活生产基本运转的设施,包括应急通道,供水、供电、供气等应急公用工程设施,以及医用应急物资储备设施、救护车辆洗消设施等其他应急保障设施。
《规范》明确,聚焦保障公共卫生应急体系有效运转,统筹布局对外应急通道、内部应急通道,形成无缝衔接、互为支撑的应急交通网络,明确城镇村对外应急通道出入口数量标准、地面应急通道宽度和应急通道分级分类保障要求。强化供水、供电、供气等应急公用工程设施在应急状态下的保障能力,要求布局应急供水系统备用水源、明确应急供电设施的负荷标准等,明确公共卫生应急空间最低功能保障级别。按照集中和分散相结合的原则,合理布局应急物资储备设施、救护车辆洗消设施,明确应急物资储备设施配置数量及需满足的物资需求标准,确定救护车辆洗消设施配置数量、规模标准和安全隔离距离。
四、《规范》实施重点
国土空间规划的编制、实施、管理全过程应全面落实《规范》要求,以提高城乡空间的安全韧性。
一是在各级各类国土空间规划编制中落实。国土空间总体规划应根据《规范》明确城乡公共卫生应急空间总体目标、配置层级、设施数量及相应的配置标准等内容;专项规划应细化配置功能并提出行动任务与计划,统筹考虑可作为平急结合设施、场所的非医疗卫生用地的布局,以便在应急时能快速启用;详细规划应保障空间落地并提出相关控制要求。
二是在规划实施管理中落实。规划选址应按照《规范》提出的选址原则、布局要求开展;建设用地规划许可应按照各类应急空间的用地标准进行控制;建设工程规划许可应按照各类应急设施的配置标准和规划管控要求进行管理。
三是在项目建设运行中落实。涉及公共卫生应急空间的建设项目在设计、施工中,应按《规范》要求执行,并应保证应急空间与建设项目同步实施、同步验收;在项目运行管理过程中,确保应急保障设施正常运行,保证随时具备应急转换的条件。