城市设计既是一项设计活动,也是一种社会实践。现代城市设计自上个世纪50年代诞生以来,作为一种技术工具在提升城市空间环境品质方面发挥了重要作用。在当前国土空间规划体系建构过程中,如何发挥城市设计的价值和作用,使其更好地融入国土空间规划体系,保障我国城乡空间高质量发展,是一项刻不容缓的工作。2021年7月1日,《国土空间规划城市设计指南》报批稿(以下简称《城市设计指南》)正式实施,《城市设计指南》的适时颁布可谓“雪中送炭”。笔者认为该指南主要具有“补充新时期国土空间规划体系”、“衔接国土空间规划构架”、“突破传统城市设计范畴”等三个方面的重要作用。
一、《城市设计指南》是新时期国土空间规划体系的重要补充
2019年在《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的战略指引下,自然资源部全面开展了国土空间规划体系的架构工作。在规范标准层面,2020年自然资源部陆续颁布《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》、《自然资源确权登记操作指南(试行)》、《省级国土空间规划编制指南(试行)》、《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》,基本明确了“多规合一”、“一张蓝图”、“五级三类”的框架体系下,省、市、县级国土空间总体规划的各类要素精准管控、全域综合整治、全生命周期管理的编制与审批要求。
在总体规划层面的标准规范体系陆续完善后,2021年5月自然资源部相继公示了《社区生活圈规划技术指南》、《国土空间规划城市设计指南》等技术指南的报批稿,这可以看作是对于总体规划层面规范标准的重要补充。据第七次全国人口普查数据显示,我国城镇常住人口约为9.02亿人,城镇化率达63.89%,且据联合国预测,我国的城镇化率将达到70%以上。故而城市设计、社区规划必将是国土空间规划贯彻以人民为中心的发展理念、提高人民生活质量的长期重点。
《城市设计指南》首次将城市设计的作用在国土空间规划体系中进行了定义,明确“城市设计是国土空间规划体系的重要组成,是国土空间高质量发展的重要支撑,贯穿于国土空间规划建设管理的全过程。”在此基础上,进一步阐明城市设计之于国土空间整体布局、美好人居环境的作用与关系:城市设计是营造美好人居环境和宜人空间场所的重要理念与方法。在区域、城市、社区、场所等不同尺度和层级,城市设计是将设计思维融入到人类聚落及其环境系统的保护与建设,有助于补充国土空间规划的体系结构优化、生态健康持续、历史文脉传承、功能组织有序、风貌特色导控、公共空间建设等内容,以实现美好人居和宜人场所的积极塑造。
二、《城市设计指南》有效衔接了国土空间规划构架
与法定规划的衔接一直以来都是城市设计面临的难题。在实践中,规划管理人员与规划设计单位都意识到城市设计在保障实施、提高可操作性方面难以与法定规划顺畅衔接,大部分城市设计成果的作用仅仅是作为地方政府招商引资的前置条件,随后便束之高阁、另起炉灶,缺乏法定规划的衔接难以保障落地实施。但是在不少省市,规划主管部门已意识到城市设计与法定规划衔接的必要性,出台了一系列政策以提高城市设计的地位,但从技术层面来讲总体较为混乱,无法顺畅对接总体规划和详细规划;另外还有城市设计与法定规划成果冲突、未纳入法定规划的城市设计内容更改随意性大的现象。故而在新的国土空间规划体系与城市设计编制审批上,需要明确城市设计与各类法定规划的对应关系,以确保城市设计成果有保障、能落地、可操作。
《城市设计指南》中明确将城市设计与国土空间规划提出“五级三类”关系构架相衔接,明确总体规划中城市设计方法的运用、详细规划中城市设计方法的运用、专项规划中城市设计方法的运用、用途管制和规划许可中的注意事项等内容。《城市设计指南》在总体规划层面包含跨区域、乡村、市/县域、中心城区等四个层面,分别提出应用城市设计方法的指引;详细规划分为城市一般片区与重点控制区,并将两者的设计深度、导控要求与重点加以区分;专项规划对应现有国土空间专项规划内容,强调增强城市设计思维;此外,《城市设计指南》单独提出用途管制和规划许可中应用城市设计的内容与注意事项,明确用途管制、建设项目选址、特殊地块精细化设计条件等具体落地内容,以确保城市设计在开发建设项目上的可用性。
总体而言,《城市设计指南》是在国土空间规划体系基础上,将城市设计内容贯穿于国土空间规划的各层级、各阶段,更加有利于在国土空间规划中运用城市设计的思维和方法对空间与环境景观进行统筹安排与艺术创造,并从人居环境品质、审美艺术的角度对法定国土空间规划编制形成反馈,提升规划成果的科学性和艺术性。
三、《城市设计指南》创新突破了传统城市设计范畴
传统城市设计主要聚焦于城市建设区域。工作内容大致可概况为两个层级,在总体层面统筹整体空间格局、确立城市空间特色、营造空间秩序、提升开放空间品质,在详细层面提出建筑体量、界面、风格、色彩、第五立面、天际线等要素的设计原则等。总体来看,现有城市设计的工作对象对农业和生态空间关注较少。但是,在党的十八大后提出加快推进生态文明建设,城市设计的工作任务也相应发生了改变,需要根据国土空间规划全域全要素综合管控的新要求,应对城市设计的经济、社会、环境等内涵进行更多思考。
在此背景下,《城市设计指南》对城市设计的工作对象进行了拓展,创新性地将城市设计思维运用在农业、生态空间用途管制中。城市设计范围将不限于原有的城镇发展区范围,而拓展至各类生态、农业、乡村等发展区,以实现生产、生活和生态全域空间整合。例如,在第五章“总体规划中城市设计方法的运用”中,新增了城市设计中的乡村对象,对“城市设计方法在总体规划乡村层面的运用要点”作了要求与说明。同时,山水林田湖草海全要素管控急切需要城市设计思维的全面融入,《城市设计指南》城市设计方法在总体规划跨区域层面的工作内容要包含“提出自然山水环境保护开发的整体要求”;城市设计方法在总体规划中心城区层面,要整体统筹、协调各类空间资源的布局与利用,提升城市空间品质与活力,合理组织开放空间体系与景观风貌系统。
在生态、农业、乡村空间等拓展范围,《城市设计指南》强调不宜简单套用城市空间的设计手法,提出采取生态化的设计策略和以人工环境自然化为导向的导控要求,统筹协调生态网络与生态景观、地形地貌、蓝绿空间、大地景观、活动场所等非城市要素,导控各类农业、生态空间内的人工行为,从而最大程度守住环境品质的底线、提高国土空间的品质。此外,《城市设计指南》还强化了全域国土“本底原真之美”、“自然生态之美”、“整体和谐之美”等价值判断,强调要以设计思维将人工之美有机嵌入自然与原真之美,使人工与自然融为有机整体,有助于规划设计编制单位、审批单位、人民大众提高城乡审美韵味与文化品位,以实现全域“美丽国土”的科学管控。
文章作者:
李和平,重庆大学建筑城规学院 教授
付 鹏,重庆大学建筑城规学院