理解《国土空间规划城市设计指南》的目的与作用
《国土空间规划城市设计指南》(以下简称《指南》)的编制与发布,明确表明城市设计已纳入到国土空间规划当中并成为国土空间与资源治理体系的关键组成部分,体现了城市设计在空间资源管理的重要工具性与指引性作用。《指南》从空间层级、技术面向、适用场景、空间全过程治理等多面向角度,对城市设计相关的工作方法与成果形式做出了全面的指导。《指南》是对《城乡规划法》中“城市设计贯穿于规划的各个阶段”这一表述的落实,标志着我国首次针对国土范围内所有资源要素进行统筹规划、建设、管理的长远发展战略。
国土空间规划是建立国土空间资产体系、支持国土空间管理的重要依据,具备将土地资源放大并整合到自然资源的内涵,优先服务于空间资源到空间资产的保值增值,能够最大化国土空间的治理效能。城市设计是国土空间规划的关键组成内容,《指南》的编制应该有效支持国土空间规划的目标实现并为传统规划技术提供路径支持。换言之,国土空间规划编制的核心在建立国土空间保护与开发的新价值体系与新治理框架;《指南》的重点则在明确实现国土空间价值的设计方法与空间治理的技术路径。
理解并善用城市设计作为贯穿国土空间规划、建设、管理全过程的空间发展与治理工具,是有效支持国土空间规划编制与实现治理效能的关键。优先明确《指南》的编制目的,再开展内容编制尤为重要:
一是城市设计能够助力资源管理,使城市经济效益最优化。
作为资源管理工具,城市设计通过对资源体系的构建、对开发与保护利益进行合理平衡与重新分配,达到国土空间的保值和增值,将土地资源转化为空间资源,将零碎资源整合为高效资源,同时平衡自然资源与城市资源,以这三类设计路径完善城市资源管理。
二是城市设计能够保障公共利益,使城市服务能力最优化。
城市设计应关注公共服务的品质,通过对空间体系的建构,为城市提供更开放公平的供给、更安全舒适的场所和更丰富多元的选项,以这三类设计路径保障城市公共利益。
三是城市设计能够实现社会人文价值,使城市人文内涵最优化。
城市设计应重视社会人文价值的保护与挖掘,通过场所体系的构建,追求城市的原真、重视社群的交融、用生活孵育文化,以这三类设计路径实现城市人文价值。
综言之,城市设计的本质不是形态的设计而是一种公共关系的设计,核心是统筹与创造多尺度、多要素、多主体协同发展的有效介面,空间形态是城市设计的操作手段,而最大化发展效益、服务效能和社会品质才是城市设计的目的。
历经过去几十年的迭变发展,中国城市已从依托土地与楼宇的资本型增长快速进入到依托自然资源与空间价值的运营型增长,城市环境与自然环境之间迫切需要建立新的关系介面。当城市生产的效益放大到自然资源底盘,中国城市环境将创造一个新的空间生态,任何对国土空间范围内可生产要素的保护、修复、利用,最后都将体现为国家总体经济、社会、生态的价值,城市设计将以其突破传统城市边界、拓展到国土范围的价值创造能力,进一步成为国家战略发展的关键技术路径。《指南》的编制与发布,正适时应对了中国国家发展与城市建设转型升级的新时代课题。
探讨《国土空间规划城市设计指南》的内涵与价值
《国土空间规划城市设计指南》中将城市设计定义为“营造美好人居环境和宜人空间场所的重要理念与方法”。以“理念与方法”来定义城市设计,摆脱了以往以“形态与方案”为成果的项目思维,体现了贯穿城市设计全过程的工具性,强调了价值引领的全域运筹能力。这是应对国土空间拓维与规建管统筹的必要基础,也是城市设计为应对时代发展课题所做的能级提升。《指南》中特别值得关注和探讨的有以下几点:
第一,全尺度-全要素-全过程。
改革开放以后,伴随着我国土地资源供给制度的发展与城市工作重心的变化,“规划”一直发挥其关键的价值引领和控制作用。进入国土空间规划时代后,中国规划工作进行了一次重大的体制转变:首先是规划主体从城市到城乡,再由城乡到包含自然资源在内的国土空间范畴的转变;其次是从关注规划编制成果到关注规划-建设-管理-运营实施过程的转变,这标志着我国长期以来固化的图景规划开始向治理规划转变,进而为未来的运营规划创造条件。此外,规划的核心内容已经从文件编制转移到全域治理,规划的内涵也从土地管控进入到空间运营,而这一转变正需要城市设计的理念与方法来补充传统规划单一工具引领的落差与不足。从国土空间的宏观视角来说,《指南》中提及的城市空间也不再是简单的物质空间认知或行政市域范畴,城市设计的内涵与边界已经获得有意义的延展,升维后的城市设计将全方位融入全尺度-全要素-全过程的国土空间规划框架中。
第二,去边界的协调发展体制。
国土空间规划的实施首先需要明确各资源主体的权利义务关系及权属边界,城市设计的作用则是通过新空间关系的设计去引导协作关系的建立和共同效益的最大化。国土空间规划与城市设计的技术整合,能够促进生产要素的流动性,以实现区域平衡发展的目标,这是国务院要求提高中心城市容量的初衷。前不久发布的一系列重要文件,包括《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》、《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年(2021-2025年)规划和2035年远景目标纲要》、《国家基本公共服务标准(2021年版)》,从文件中可以判断,未来城市持续发展取决于公共品供需模式变革,而公共品供需模式之变革取决于国土空间规划与城市设计所驱动的空间治理和跨区域要素高效流动,即如何通过国土空间规划与城市设计去优化从中央到地方各级的公共服务供需关系与公共服务产品质量。去边界的协调发展机制是这一供需模式变革的关键,也是我国在消除贫困、深化改革、不断开放的过程中走向高质量发展的必经之路。
第三,城市设计角色与功能的探索。
《指南》的提出,一定程度上回答了在中国城市发展语境下“什么是城市设计”、“城市设计跟规划体系的关系是什么”、“城市设计要不要法定化?”等一连串城市工作发展进程中屡屡被提出的问题。按前文解析,城市设计作为一种理念与方法,其本质应该从形态的设计进化到关系的设计,城市设计的关键成果应该是从空间方案之中提炼出的行动方案,并将其是否有效支持国土发展全过程的空间治理与价值实现作为城市设计品质的衡量依据。城市设计作为国土空间规划、建设、管理的全过程工具的角色应该被法定化,即确保城市设计作为执行国土空间规划的理念发展和主要方法,但城市设计本身涵盖的工作内容与成果形式,诚如《指南》所列述,则应视为引导性建议,因时制宜,预留充分的操作弹性,不需要进入法定化的成果清单。城市设计作为一种方法和工具应被重视与善用,更多的治理智慧需要在《指南》发布以后,由各行各业从行政部门到学术领域再到社会层面不断孵化,从效益实践中持续探索对城市设计角色与功能的深度认知,《国土空间规划城市设计指南》的编制意义也正在于此。
对《国土空间规划城市设计指南》的期待
《指南》可以视为为国土空间治理所提出的设计导引,城市设计的定义需要在中国城市发展条件与语境下重新被思考,突出其与规划方法的错位差异与互补能力,在技术方法上分别深化发展再进行工具嵌合。首先,《指南》可通过对工作方法与成果形式的建议,分层分级输出明确的价值引导;其次,《指南》必须严守底线思维,预留因时因地制宜的操作弹性,鼓励市场运营机制的导入与多元空间价值的实现;再者,《指南》要聚焦治理用途,确保国土空间规划的价值真正落实到管理审批的操作过程中。
国土空间规划的“五级三类四体系”,为中国的国土空间资源差异化发展及治理奠定了基础。城市设计作为一种关系的设计及规-建-管全过程工具,不只为中国内部多层级多类型多体系空间规划探索高效的共构关系,也将提炼出中国的国土空间特色,推动中国与国际的新空间关系共构,对国际城市圈发展和自然资源保护利用等全球性议题上都具备重大意义。《指南》的编制基于中国城市发展积累的丰富课题与经验,在城市设计普适性认知基础上提出了结合中国国土与国情的城市设计理念与方法,并适时地提供了巨大的机遇窗口:为全球城市发展贡献出中国样本,向世界人居环境输出中国智慧。
文章作者:刘泓志,AECOM 高级副总裁