导 读
近期，自然资源部发布《国土空间规划城市体检评估规程》专家解析系列文章，这些文章的作者分别来自大学、研究院、规划院，今天小编带大家一起看看他们都说了些什么吧。
城市体检评估，将制度优势转化为治理效能
作 者：王伟，中央财经大学城市管理系主任，副教授
把我国制度优势更好转化为国家治理效能，是党的十九届四中全会强调的重大命题，也是以习近平同志为核心的党中央一直关注的重大问题，但制度优势并不等于治理效能，要形成治理效能还需要实实在在地转化功夫。习近平总书记高度重视空间规划作为国家治理重要抓手的地位与作用，曾明确指出“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。
2017年9月13日，《中共中央国务院关于对<北京城市总体规划（2016-2035年）>的批复》中首次明确提出“建立城市体检评估机制”，城市体检评估成为北京新版规划实施的重要创新和保障。《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》）正式公布，标志着国土空间规划城市体检评估将从首都走向全国，成为落实新时代高质量发展、高品质生活和高效能治理的重要管理工具，成为国家空间规划体系中将制度优势转化为治理效能的重要机制通道。
彰显新时代国土空间规划之“智”
城市体检评估彰显新时代国土空间规划之“智慧”，是规律之智、数据之智、专家之智、市民之智的集成。
规律之智支撑科学发展。生态文明新时代，落实新发展理念，将城市视为“有机生命体”的规律性认知已成为城市治理现代化的理念内核。国土空间规划城市体检评估树立了将城市视为生命体的发展价值观，从城市运行的一体两面——城市发展状态和规划实施动态两个方面确立体检评估指标及其标准，进行全方位的定期诊断评估，发现“城市健康”指征，寻找“病灶”根源，提出治疗“药方”，保障城市生命体的健康发展。它的独特之处在于紧紧把握城市发展的规律性与规划实施的动态性，由表及里贯通建立城市发展与空间规划的整体联系，从而实现更科学地将一张蓝图绘到底的知行合一状态。
数据之智驱动理性决策。生态文明体制改革推动“多规合一”“两统一”，为建立支撑数字中国战略的智慧国土空间规划创造难得条件。对此，《规程》提出以国土空间法定数据为基础，融合各类时空数据、管理数据、新兴大数据、社会调查数据等，构建互为支撑、互为补充、互为校核的数据资源体系，采用空间分析、差异对比、趋势研判、社会调查等方法开展多源数据精细分析与校核，为国土空间现代化治理实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”奠定坚实基础。
专家之智赋能深度洞察。《规程》提出着力发现城市在国土生态安全、资源节约集约利用、国土空间开发保护、民生保障、实施时序、政策配套等方面的突出矛盾、问题及成因。要对这些高度复杂的研究工作作出全面剖析与准确判断，需要多领域、多学科专家的智慧集成。对此，《规程》明确可采取自体检评估与第三方体检评估相结合的方式开展，从而为专家团队发挥专业所长、有效建言献策提供规范保障。
市民之智助力人民城市。人民城市人民建，人民城市为人民。国土空间规划城市体检评估以市民满意度作为评价核心指标，面向市民持续开展对规划实施和相关城市工作情况满意度的跟踪调查，查找人民群众最关心最直接最现实的问题。通过对市民满意度评价结果的年度对比，分析变化情况，为城市发展和规划实施汇集市民之智慧。成果汇交后，适时将非涉密内容向社会公开，保障市民对规划实施的知情权、参与权与监督权，将进一步增强人民群众对规划的信任感与认同感。
健全新时代国土空间规划之“制”
城市体检评估健全新时代国土空间规划之“制度”，在制度设计、制度运行和制度保障上给予充分体现。
制度设计构筑进化闭环。建立国土空间规划体系并监督实施是党中央、国务院作出的重大部署，其中“监督实施”就是要定期对规划实施状况进行监测、评估、预警、维护。依托国土空间基础信息平台和规划“一张图”实施监督信息系统，科学评估规划实施绩效，强化实时监测、定期评估和动态维护的统筹衔接和互动支撑，形成贯穿规划编制、任务分解、体检评估、督查问责、反馈落实的规划全生命周期管理机制，并衔接国土调查、用途管制、执法督察等自然资源全过程管理，最终实现生态文明体制改革要求的“两统一”基础上的全生命周期管理闭环，推动国土空间治理工作持续改进优化。
制度运行规范主体实施。城市体检评估要能够切实“治病救城”，体检评估结果的科学获得与有效运用非常关键。随着《城区范围确定标准》《社区生活圈规划技术指南》等的制定，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统不断完善，更高水平的体检评估标准与平台工具将有利于获得更为科学的体检评估结果。在此基础上，《规程》提出上级自然资源主管部门可将体检评估成果与规划审批、用途管制等自然资源管理业务挂钩，并为执法督察、绩效考核等提供参考，各城市可将体检评估成果应用于规划编制、实施、调整优化等工作中，支撑国民经济和社会发展规划、政府工作报告、投资项目计划等综合事务决策，这些结果运用方式将有利于对各类国土空间开发与保护主体行为形成引导激励与约束惩戒。
制度保障成就规划权威。从北京经验看，体检评估需要仰仗总体规划的权威性，而总体规划的权威性也需要通过体检评估来保障落实，两者是相互成就的。为此，要从制度保障层面进一步细化与完善，保障体检评估工作的有效开展。如北京城市体检评估工作中通过高位统筹协调机制、数据汇交机制、责任落实机制、成果审议机制、监督检查机制等保障机制的建立，避免了城市体检评估“一枝独秀、孤立无援”，大大提升了体检评估工作的权威性和执行力。
开拓新时代国土空间规划之“治”
城市体检评估开拓新时代国土空间规划之“治理”，是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的鲜明反映。
系统治理突出整体思维。面对百年未有之变局，国土空间规划工作须更加善于处理局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，在权衡利弊中作出最为有利的战略抉择。《规程》围绕战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等内容，设置6个一级指标、23个二级指标、33项基本指标和89项推荐指标，其中33项基本指标可用于快速评估。采取全局数据与典型案例结合、纵向比较与横向比较结合、客观评估与主观评价结合等方法，对各项指标现状年与基期年、目标年或未来预期进行比照，分析规划实施率等进展情况，将有效强化规划的前瞻性、整体性、协同性。
依法治理强化规则之治。习近平总书记指出“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”。法治状态下，规划主要领域及相关利益主体的行为都有必须遵循的行为准则，人们清楚什么可以做、什么不可做，城市发展变得可预期，各类主体能够平静、和谐、充满期待和信心地生活、工作在一座城市之中。《规程》正是从顶层设计层面给出规范导引，构建一套工作原则、工作组织、工作流程、时间安排、内容及要求等的体检评估工作框架，确保国土空间规划城市体检评估的合法性、规范性和可操作性。
综合治理提升应对能力。在城镇化、工业化、市场化、信息化和全球化交织下，我国国土空间开发保护中多系统、多要素、多主体的跨域融合与协同共振越来越普遍、越来越深化，使得传统治理模式和手段面临巨大挑战。对此，《规程》从“一首一尾”给出应对，从“一首”看，《规程》提出要落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，将国土空间基础信息平台和智慧城市结合，同步构建新基础设施—数字化城市时空感知体系，推动体检评估智能化水平和城市智慧化治理水平双提升，实现“管得住”的目标；从“一尾”看，《规程》提出将体检评估结果与政府工作紧密衔接，支撑综合治理、精准施策，同时可依托责任规划师、社区规划师、“枫桥经验”等基层治理创新机制，实现“用得好”的目标，提升国土空间治理效能。
源头治理实现治标治本。“人民是历史的创造者”是马克思主义唯物史观最基本的观点。源头治理，就是制定规划方案、政策决策上问需于民，顺应民心民意，确保每一项规划举措既符合市情、市力实际，又符合群众要求，最大限度地把问题解决在源头、把矛盾化解在基层。通过体检评估推动空间规划与城市发展相互成就，为城市固根基、扬优势、补短板、强弱项，让人民群众成为真正受益者，将使我们的规划保持与时俱进的活力和自我革新的动能。
千里之行始于足下，《规程》的颁布是一个新的起点，处在起步期的国土空间规划城市体检评估工作需要在未来实现国家治理体系与治理能力现代化进程中不断升华与超越。
体检评估，为城市高质量发展保驾护航
作 者：李栋，清华大学中国新型城镇化研究院高级研究专员
后疫情时代，城乡居民的健康成为人人关注的话题，对于承载每个人生产生活的城市而言，其“健康”也应引起各界的关注。城市的发展方向是否正确？发展的状态是否良好？发展的措施是否到位？要想回答好这些问题必须依靠相应的工具进行有力支撑。在统一的国土空间规划体系下，借鉴个人体检的概念，建立城市体检评估制度，定期对城市发展开展系统性、专业性的综合评价，揭示短板和问题，提炼对策和成效。对践行“人民城市人民建，人民城市为人民”这一重要理念而言，城市的“体检评估”不仅是一种修辞上的双关和比拟，更具有重要的理论和现实意义。
人类社会发展到今天，各类发展要素流动性不断增强，但城市的吸引力一直在不断被强化，城市已从早期单纯的人类定居点逐步演变为一个地区乃至一个国家发展动能集聚的核心载体。以中国为例，第七次人口普查显示中国常住人口城镇化率已接近64%，近年来围绕“两新一重”展开的一系列宏观经济政策调整活动也大量落地在城市地区，而以“一网通管、一网通办”为代表的智慧化管理和服务，也在为每一位居民提供更有获得感的生活体验。另一方面，在应对从经济转型、社会建设、环境治理到疫情防治等诸多社会经济发展重大挑战时，城市都基于其独有的特性而显示出无可替代的关键作用。对此，联合国最新出版的《2020年世界城市报告》总结道，一个被精心规划、管理并得到稳定经济支持的城市，可以在经济、社会、环境及其他诸多无法量化的领域创造重要价值，这种价值可以极大改善所有人的生活质量。
城市的发展至关重要，要全面运用好城市这一聚合要素的空间载体，就必须更加密切、更加精细地把握其发展状况，有效提升治理能力，确保科学谋划的蓝图能够有效实施。良好的城市发展状况是一种多功能的解决方案，可以系统性地应对诸多社会经济挑战，反之，失调的城市发展状况则会引发一系列严重的社会经济问题，导致所谓的“城市病”。但从相关学理研究来看，“城市病”是一个具有强烈中国特色的本地化概念，在英文乃至全球语境中都很难找到完全对应的翻译，而在中文语境里，近年来上至中央下至市县，各级各类政策中“城市病”的表述已经屡见不鲜。究其原因，主要是过去40余年来中国城市超快的发展速度、超大的规模体量、东中西巨大的阶段差异等导致的。在中国城市取得巨大成就的同时，也积累了许多“萝卜快了不洗泥”所产生的城市通病，如交通拥堵、房价高企、环境污染、文脉断裂、医疗教育等公共服务不平衡不充分等诸多现象。尽快为城市诊疗治病、打造更美好的城市人居生活，已成为社会共识和迫切需求。
对城市开展体检评估，不仅是考虑城市在社会经济发展中担当的核心角色，也是建立国土空间规划体系并监督实施的重要举措。自2019年起，我国逐步建立了全新的国土空间规划体系，重点破解规划政出多门的问题，一张蓝图绘到底的时代使命走出了良好的开端。近期，随着各级各类国土空间规划成果的逐步发布，未来规划工作的重点也将逐步转向长期的监督实施。对规划管理的主要对象——城市而言，开展定期的、系统性的评价分析也就成了规划体系更好发挥作用的必然选择。个人因身体不适就医时，无论多么有经验的大夫也需要通过各种方法、仪器，开展全面的医学检验和检查，标记初步的指标评价结果，才能据此得出诊断结论和治疗建议。城市体检评估的工作意义也在于此。基于对城市发展规律的客观认识，融入对政策原则、规划目标等上位要求的提炼，并结合前述各类多发常见“城市病”的主要特征，初步构建一套适合中国城市实情的定期体检评估工作机制与评估指标体系，诊病灶、治未病，将是实现规划全生命周期管理、提升城市治理现代化水平、推动城市高质量发展的关键保障。
未来在实施城市体检评估的过程中，笔者建议还应关注以下几方面。
以动态的眼光看待城市发展和城市体检评估。近期发布的《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》）为城市体检建立了良好的基础。《规程》按照安全、创新、协调、绿色、开放、共享原则构建了六个维度的一级指标，下设23个二级指标、33项基本指标和89项推荐指标，基本覆盖了当前城市发展各方面的重要问题，能够较好地为城市发展方向进行把握和反馈。但同时也应充分认识到，城市发展是系统工程、千年大计，要敬畏城市发展的复杂性。空间规划的有效作用期限一般都在10~20年，面对快速变化的社会、经济、技术，乃至国际关系，很难完全以当下的既定体系去规定未来几十年的城市发展。因此，必须不断检讨立场、把握初心，逐步完善城市体检评估的领域和指标，提炼和充实基础性的必选指标、拓展和延伸补充性的自选指标，在实施的过程中不断优化和丰富内容，实现城市体检评估指标体系自身的与时俱进。
以科学严谨的作风整体研究指标体系评判阈值和评价标准。医学检验深入人心的重要原因之一，在于能够同步提供检验结果和初步的评估判定结论，而这些判定结论所依据的是现代医学数百年来的长期研究积累，通过庞大的样本在发病机制和检验指标之间建立相对可靠的统计关系，从而确立检验指标的评判阈值，快速提供评价结果。但城市体检评估工作刚刚起步，对于城市发展状态和规律的研究——特别是量化的、分类的、大样本的统计研究还很缺乏，每一项城市体检指标的参考评价标准都应进一步开展深入的研究和讨论，才能够提出符合当地情况、具有较强说服力的评判标准，以确保从科学的评价过程得到合理的评价结论。
以治理和优化开放系统的心态善用政府部门之外的数据。城市是一种典型的开放式社会经济复杂系统，政府部门掌握了城市体检中所必需的大量关键信息，但依然有很多信息尚未被官方采集和记录，或被行政管理体系分割和阻隔，或更新频率低内容滞后。所幸当前政府信息化、互联网产业及智慧城市正处于加速发展期，各类丰富的社会大数据在不断地产生、采集、分析和应用，如手机信令、设施兴趣点、交通运行指数、环境物联网等典型类型。城市体检中也应积极突破单一的管理视角，制定通用的规则体系，加强对新技术的结合与应用。充分吸纳政府部门之外的重要数据，对关键领域信息的获取实现查缺补漏甚至交叉检验，通过拓展数据主体的多样性提升数据信息的真实性，为城市体检评估的科学准确添砖加瓦。
以政策工具的视角促进信息和决策的闭环。国土空间规划体系是一类具有工程技术属性的公共政策。政策是否有效，关键在于能否真正打通从制订、评估、决策到实施的信息闭环，形成有效的信息反馈和基于事实的改进循环，而城市体检评估正是上述闭环中必不可少的关键环节。通过年度、季度等定期体检评估，不断反馈规划实施效果等重要信息，了解实际的进展、预判可能出现的问题，为规划实施的过程把控提供关键支撑与保障，持续微调规划实施的措施和方式，确保规划蓝图能够落地不走样，最终实现战略性、全局性的规划目标成果。
城市如同一个有机体，在成长中需要不断引导、反复试错、持续优化，通过制度机制和技术标准建立的体检评估必将构成一项有力的政策工具，在操作层面将城市发展目标、过程和结果三个维度有机融合，为新发展阶段、新发展理念、新发展格局下中国城市的高质量发展保驾护航。
锚固定位、构建体系、多维诊断
作者：
北京市规划和自然资源委员会
北京市城市规划设计研究院
杨浚、石晓冬、杨明
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确要求“建立国土空间规划定期评估制度”“依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制”。制定并发布《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》），明确城市体检评估的工作定位与成果应用、指标体系与评估内容、基础数据与分析方法等内容，是贯彻落实中央精神、确保国土空间规划城市体检评估工作规范性、可操作性和有效性的重要举措。
一、明确“城市空间治理和规划实施抓手”的工作定位，强化国土空间规划城市体检评估的权威性和全过程
工作定位：城市空间治理和规划实施抓手
《规程》在定义中明确国土空间规划城市体检评估是促进城市高质量发展、提高国土空间规划实施有效性的重要工具，城市体检评估的对象既包括城市，也包括规划。对城市的特征状态从安全、创新、协调、绿色、开放、共享等六个维度进行监测和评价；对规划的编制和实施从战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等六个方面进行评估，反映规划实施的效力（规划实施一致性）、效益（实施结果合理性）、效应（使用主体评价）和保障（实施环境和政策机制），以及规划本身的作用和适应性。法定规划的目标、指标和任务是国土空间规划城市体检评估重要的参照系，体现了其独有的特点。
工作机制：全周期管理、全过程应用
《规程》在原则中明确全过程应用，开展体检评估要紧密对接国土空间规划，形成贯穿规划编制——任务分解——体检评估——督查问责——反馈落实的规划全生命周期管理实施机制，并衔接国土调查、用途管制、执法督察等自然资源全过程管理。《规程》明确了城市体检评估成果面向上级自然资源主管部门、本级政府和市民三个对象的应用，让城市体检评估真正能用管用好用，方显其价值。在国土空间规划编制审批完成后，城市体检评估是上级自然资源主管部门和本级政府实时全面掌握城市发展动态和规划实施状况最重要的抓手，并以体检评估结论作为开展执法督察及规划编制、实施和调整优化等管理工作、国民经济和社会发展规划及政府工作报告编制等综合事务决策的重要支撑。
二、构建“六个维度指标体系+六个方面评估内容+‘五个一’附件”的评估框架，兼顾工作的规范性、科学性和灵活性
城市体检评估工作既要落实中央精神，又要服务地方实际；既要规定“必选动作”，又要兼顾“自选动作”。体检评估的基本指标和基本内容具有普遍性，对各地统一要求，突出底线思维，与市级国土空间规划中的刚性管控要求相衔接。同时充分考虑各地的发展阶段和实际情况，通过“自选动作”预留弹性和灵活性，使《规程》对各类型城市具有较好的适应性。
指标体系：科学全面、刚弹兼顾、数据客观、易于实施
指标体系是各城市开展体检评估工作的重要抓手，《规程》提出由“6个一级类-23个二级类-122项指标”构成国土空间规划城市体检评估指标体系，围绕安全、创新、协调、绿色、开放、共享关键领域，区分基本指标、推荐指标和自选指标，使体检评估工作更科学、更具适应性。指标体系构建遵循以下原则：
一是强化底线约束，兼顾各地弹性。以33项基本指标为核心，各城市可结合本地发展阶段选择89项推荐指标中的指标，也可另行增设与时空紧密关联，体现质量、效率、结构和品质的自选指标，建立符合地方实际的指标体系。
二是确保不同规范之间高度协调统一。与《市级国土空间总体规划编制指南》指标体系衔接，《规程》指标基本覆盖编制指南中指标。
三是指标设计既重“物”也见“人”。《规程》特别注重引导城市以人的需求、感受和全面发展来安排好生产、生活、生态空间，将宜业、宜居、宜乐、宜游等内容及指标作为监测和评价的重点，提升城市治理投入与居民感知之间的契合度。
四是注重数据可获取、可标准化，计算方法易实施。体检评估数据来源权威，以国土空间法定数据为基础，以相关法定统计调查数据为补充，以时空大数据为参考。法定数据保证了数据的权威性和可获取，待大数据形成统一标准，也将成为重要的标准化数据源。数据算法强化时空可达、反映人本导向，提高对空间治理问题的动态精准识别能力，促进城市体检评估工作客观、科学、高效。
评估内容：响应需求、衔接规划、面向应用
城市体检评估的内容要回应各方治理的关切，方能为各方所用。在国家治理层面，聚焦国家战略，与国家和区域有关要求充分衔接；在城市治理层面，聚焦民生问题、支撑体系、城市品质、政策保障等内容；在基层治理层面，聚焦街区治理的短板和市民的真实需求。
城市体检评估关于战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等六个方面内容的设置是基本框架，同国土空间总体规划编制主要内容衔接。城市政府可结合每年规划实施重点任务，对框架内的分析内容做出适当的调整，如北京2020年结合疫情，突出城市在安全和防灾方面的要求，增设“安全韧性”内容。将体检评估工作的开展与“开展政策研究、提出政策反馈”紧密关联，让体检评估真正成为政府有效治理城市的抓手。
年度体检和五年评估的差别在于年度体检抓重点、五年评估全覆盖；年度体检用于过程预警、五年评估用于动态维护。相较于以往的规范（办法）要求，《规程》增加了常态化的年度体检，其特点表现为“三个关注、两个转变和一个核心”。首先，年度体检关注核心问题，如北京总体规划的减量提质、功能重组、城市治理、区域协同等目标，关注牵一发而动全身的关键变量，如人、地、房、业、产等关键要素，关注基于政府运行视角的行动计划，包含实施总体规划的具体项目、土地投放、资金投入和政策机制的建立等。其二，与五年或更长周期的评估不同，年度体检强调从以往的“结果评估”到“过程体检”的转变；也不同于以往的程序性技术文件，强调从“技术文件”到“治理手段”的转变，将其作为国家和地方政府实时监测城市发展、开展空间治理和规划实施的抓手。其三，常态化年度体检的核心目的在于通过过程体检更好发挥规划对城市发展的战略引领和刚性管控作用。
五个附件：一张表、一张图、一清单、一调查、一平台
《规程》提出了指标体系全面量化监测、各空间圈层发展全面检视、实施任务清单全面梳理、居民满意度全面调查、多源数据全面运用的“五个一”附件内容。
指标体系“一张表”，对指标开展持续监测，考察每项指标规划实施的进度完成情况，为预警反馈提供判定依据。
空间发展“一套图”，在确定分圈层差异化的评价标准基础上，研判各圈层“人、地、房、业”核心要素可视化变化情况，优化提升城市画像能力。
重点任务“一清单”，按照国土空间总体规划、近期规划确定的重点实施任务，对照完成时限判断进展情况。
居民满意度“一调查”，设计“规划实施社会满意度评价”，获取居民对总规实施和城市工作的年度评价，并通过数据库长期建设，跟踪记录居民满意度变化脉络。
体检大数据“一平台”，广泛收集自然资源部门空间数据、经济社会发展统计数据、各部门专项统计调查数据、城市运行大数据等，形成多源数据互为支撑、互为补充、互为校核的体检评估基础数据库。
三、运用“体检平台+多维诊断”的技术方法，保障评估工作的科学性和低成本
体检平台：标准化、智能化、降成本
在体检评估基础数据库的基础上，倡导建立支持城市体检评估工作全周期的智能分析平台，设计指标算法模型，利用多来源、多尺度、多时相数据，实现指标自动计算、比较和监测；将体检评估中需要用到的图表进行标准化处理，实现自动生成，最大限度地降低人工成本。
分析方法：多维度、全要素、可验证、重思辨、多主体
面对日益庞杂的城市巨系统和瞬息万变的信息流，城市体检评估应注重新技术和新方法的综合运用，确保体检评估结论的科学合理。可采用多源数据相互校验的多维分析，保证分析结果的客观性；将城市发展中关联性强的要素进行交叉分析，研究城市发展各空间要素的互动关系、匹配性、协调性；将典型案例和全局数据结合，通过典型案例对具体政策和实施机制进行评估，寻求解决问题的深层路径；将纵向历史比较和横向城市比较结合，通过历史脉络判断发展阶段和趋势；将客观评估与主观评价结合，数理分析的技术评价结论与市民切身的主观感受相比照，修正体检结论体现人本关怀。
